政府预算会计改革的制度

　　政府预算会计体系改革是项系统工程，需要多方面的制度改革来配合，本文仅选与之最密切相关的部门预算制度及国库集中收付制度的改进作为阐述重点。

　　一、我国部门预算和国库管理制度改革

    (一)部门预算制度改革概述

　　编制部门预算是发达国家和多数发展中国家的通行做法，也是当前我国预算管理制度改革的主要内容之一。2000年，我国正式拉开了部门预算改革的序幕。2000年所有中央一级预算单位全部编制了部门预算。2001年，除国防部、安全部和中国人民银行等3个特殊部门外，国务院其他26个组成部门的部门预算全部上报全国人民代表大会审议，并且对上报的内容进一步细化。截至2006年初，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政已全部实行部门预算，实行部门预算或正在进行部门预算试点的地（市）本级财政共342个，占地级区划数的81%。

　　与传统的功能预算相比，部门预算制度改革取得了明显成效：

　　首先，扩大了预算编制范围。以往各部门按功能编制预算，其事业费、基建费、行政费等来源于不同的渠道，归属不同部门管理，向各自不同的资金来源单位报账；预算编制只考虑预算内的收支情况，基本上不考虑预算外资金和政府性基金的收支情况，割裂了预算内外资金的联系，导致没有一个部门能掌握本部门的"家底"。实行部门预算制度后，首先确定了预算不仅要按功能分类，而且要按部门分类，要反映部门的所有收入和支出，提高了预算的综合性和完整性。

　　其次，加强了预算的准确性。传统的预算编制方法是，年度支出以上年支出为基数，考虑本年变化因素，作适当调增或调减。这种方法形式简单，便于操作，但是因缺乏科学依据，在实际执行中往往形成只增不减的"增量预算"，且这种方法不仅导致部门、单位之间分配不公，还会影响财政支出的效率。部门预算实行"零基预算"，即基本支出按定额核定，项目支出进行评估，按照轻重缓急排序，根据财力可能来安排项目，这样使上报的项目更切实际，预算信息更加准确。

　　经过几年的改革，我国的部门预算编制已经取得很大成效，但是与国际通行的规范的部门预算相比，还存在许多亟待解决的问题。如基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准，给预算的编制和审核造成一些困难；预算科目改革与部门预算改革不配套，缺乏明确的对应关系；相关的会计制度、财务管理制度改革滞后。

　　(二）国库管理制度改革概述

　　长期以来，我国国库制度实行的是设立多重账户为基础的分散型收付制度，这种制度存在严重的弊端，因此，从2001年开始，我国实施了以国库单一账户体系为基础的、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度改革。2001年国务院确定几个有代表性的部门进行试点改革，2002年进一步扩大改革试点范围，财政部要求，2004年，省级要进一步深化、规范和完善财政国库管理制度改革试点，地市级都要实施财政国库管理制度改革试点，2005年，各级财政部门都要按照国务院的《财政国库管理制度改革方案》的统一要求和部署，全面推行和完善财政国库管理制度改革。

　　改革取得了一定的成效，如基本解决了财政资金缴入拨付流程繁杂的问题，对财政资金被挤占、转移、挪用等问题起到一定程度的逼制作用，但是也还存在很多问题：

　　(1)信息系统和银行清算系统建设滞后，无法满足深化改革的需要。（2)现行预算会计体系与国库集中收付不配套，预算会计不能反映实施国库集中收付制度后出现的新业务。国库集中收付制度的实施，使财政资金的流向发生重大变化，如预算单位用于发放工资、购建固定资产、购买资料等所需要的财政资金不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门从单一账户直接拨入职工工资账户或直接拨付给提供商品或服务的供应商，现行预算会计无法核算和反映这类新出现的业务。

　　二、部门预算制度的进一步改革和完善措施

　　根据国际部门预算的通行标准，结合我国政府预算管理能力以及前期预算改革中存在的问题，进一步改革和完善部门预算制度的措施是：

　　首先，以宏观经济框架和中期预算框架为起点编制部门预算。这样做能克服单纯编制年度预算所导致的政府受托责任的短期性、间断性和不完整性，防止由于政府受托责任在代际之间的不恰当转移而影响财政政策的可持续性，使年度预算指标的确定更有基础，更加可靠。

　　其次，继续推进政府收支分类改革。政府收支分类改革是细化预算编制、规范预算管理、强化预算约束的重要工具。进一步推进政府收支分类改革既要符合国际惯例，又必须与我国预算会计体系的改革相衔接，统筹规划，分步实施。目前，要结合政府机构改革、税制改革、政府性基金项目等对预算科目进行调整，以充分反映政府活动的全貌。

　　最后，统一、规范预算编制的操作规程。预算编制操作规程应对预算编制必须经过的环节、各阶段的时间安排、具体工作事项、具体操作步骤、各部门的职责权限、具体分工等做出严格、具体、明确、统一可行的规定，以确保部门预算改革的统一性和规范性。

　　三、国库管理制度进一步改革和完善措施本文对国库管理制度的改革和进一步完善的几点建议：

　　首先，进一步推进预算编制改革，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动，细化预算编制，全面推行部门预算制度，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础之上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。

　　其次，加快银行清算系统建设。要改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全中国现代化支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算效率。

　　再次，建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的支出和平衡状况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中高效、安全、透明运行。

　　最后，完善国库监督控制系统。一是要建立和完善责任机制，通过法律法规建设和管理系统的构建，在国库管理的各环节建立明确的岗位责任制，并加强国库系统内部的制度性管理控制，以保证各项规则的顺利执行。二是要加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调控制。三是要建立相对独立和相互制衡的审计监督系统，通过规范的制度安排形成严密、高效的监督管理运行机制。

   李慧潍坊高新区   财政局