政府预算会计改革思考

　　一些国家部分采用了权责发生制会计和预算，OECD成员国半数以上在不同程度、不同内容方面实行了权责发生制。因此，有必要借鉴国际经验，探索我国政府预算会计制度的改革。

　　一、国际上一些国家对权责发生制的应用

　　国际上有些国家完全采用权责发生制'将所有的会计事项郫依照权责发生制确认，如新西兰、澳大利亚、英国、意大利等国家，而加拿大、韩国、荷兰、瑞典和瑞士等国家也在计划引人完全的权责发生制；有些国家局部地采用权责发生制，除对资产不进行资本化，也不计提折旧外，其他会计事项均实行权责发生制，如加拿大、冰岛、芬兰等国家；有些国家对一些特定的会计事项实行权责发生制，而整个财务报表体系仍然采用收付实现制，如丹麦、美国等国家；还有些国家将普通的财务报表体系完全建立在收付实现制的基础上，但引人一些权责发生制做补充性规定，如德国、葡萄牙、比利时、爱尔兰和丹麦等国家。这些国家实施权责发生制，归纳起来主要有三种形—种是对政府预算实行权责发生制，第二种是对统一的、政府整体的財务报表实行权责发生制,第三种是只对基层单位或部门层次上的财务报表实行权责发生制D另外，还有一些釆用的是上述三种方式的某种组合，同样也构成了实行权责发生制的一种方式。

　　二、我国政府预算会计制度的基本情况

　　(一）现行政府预算会计制度概况3我国现行的政府预算会计制度是在1997年进行了重大改革以后，从1998年1月1日起实行的。这次改革是我国政府预算会计制度的一次根本性改革。其基本特点是：

　　建立了一套比较完整的政府预算会计体系。我国的政府预算会计是核算、反映和监督国家预算执行情况的会计，是为国家预算管理服务的。因此，政府预算会计体系是和国家预算体系相适应的。我国国家预算分为总预算和单位预算>与此相适应，政府预算会计也分为财政总预算会计和单位预算会计单位预算会计又分为行政单位预算会计和事业单位预算会计。总预算会计和行政、事业单位预算会计共同完成对整个国家预算执行情况的核算、反映和监督任务。

　　制定了政府预算会计管理相关法律制度。1997年政府预算会计制度改革以后，为了规范会计行为>保证会计资料真实,完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序，国家又修订了《会计法政府预算会计管理的法律依据和法律保障是《预算法》和《会计法》。

　　提高了政府预算会计制度的国际化和规范化程度。通过1997年的政府预算会计制度改革，我国政府预算会计制度逐步趋于国际化和规范化。主要表现在:会计核算管理模式以制度管理为主.事业单位实行准则管理；会计要素结构划分为资产、负债、基金(净资产）、收人和支出五类;政府预算会计采用了借贷记账法;会计基础以收付实现制为主，事业单位经营性收支业务核算可以采用权责发生制;会计报表结构包括资产负债表，收人支出表，必要的附表和会计报表说明书。

　　(二）現行政府预算会计制度存在的主要问题。

　　现行预算会计制度自1998年实施以来，基本上满足了各级財政部门和行政、事业单位加强预算管理和会计核算的需要,对提高我国预算会计的整体管理水平起到了积极的作用，同时也为我国政府会计孩算进一步向国际惯例靠拢打下了基础D但是，由于经济体制转轨，特别是财政管理体制改革不断深化，财政国库管理制度改革的出台，政府预算会计环境已经发生很大变化，现行政府预算会计制度也暴露出一些问题。主要表现在：

　　不能全面反映政府资金运动。一是缺少对政府固定资产的核算和反映。总预算会计没有核算和反映政府的固定资产，行政、事业单位的固定资产也不计提折旧，从报表上无法反映固定资产净值情况，固定资产的账面价值与实际价值背离，不利于准确地反映行政单位提供公共服务的成本耗费情况。二是没有对国有股权和有价证券形态的政府资产进行会计确认和核算。现行总预算会计核算制度，只将政府参股反映为当期的财政支出，没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、记人和报告，这部分政府资产状况反映不全面。三是没有全面反映社会保险基金的运行状况。目前社会保险基金是按照《社会保险基金会计制度》进行会计核算的.社会保险基金会计制度独立于预算会计制度之外。

　　以收付实现制为基础的政府预算会计存在一定的局限性。我国现行预算会计制度中，除事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制外.总预算会计与行政单位会计都实行收付实现制。完全以收付实现制作为记账基础存在一定的局限性。一是财政支出只包括以现金实际支付的部分，不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的部分，不利于防范财政风险。二是不利于正确处理年终结转事项。年度预算执行过程中，财政部门经常会遇到预算已经安排,但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理，从而使年终结余出现虚增现象，三是不利于进行准确的成本和费闬核算.不利于提高效率和绩效考核会计报告信息不够完整。主要表现在.缺少全面反映政府预决算的财务报告制度3目前我国政府预决算报告是一种只反映政府收支预决算的单一模式.缺少反映政府债权.债务、资产等财务状况的报告制度，不利于了解政府的财务状况；会计报告内容不完整.反映信息过于简单。行政事业单位国有固定资产没有汇总反映成为总预算会计报表信息，国债未来的还本付息负担、社会保障基金的未来负债和政府担保形成的隐|性债务等，都不在总预算会计报表中反映；会计报表项目列示不科学，影响会计信息的真实性。行政、事业单位的资产负债表中，包括收人类和支出类项目.造成报表之间的重复列示，预算外资金形成的支出在收人支出表中单独列示,而在实际发生支出时,很难分清支出中哪些支用了财政拨人经费，哪些支用了预算外资金，实际填列时存在一定的困难。

　　目前我国预算会计方面存在的问题，有一些与收付实现制会计基础有关。特别是国库集中支付后形成的库款余额如何处理等问题，以及财政预算体制改革的迫切需要，对政府预算会计制度深化改革提出了要求。

　　三、对政府预算会计制度改革的思考

    政府预算会计制度是财政预算工作的重要基础,它不仅涉及到为政府进行宏观经济决策提供全面、准确的信息.而且还涉及到国家财政管理公开、公正、透明.涉及到能否真正实现法制化管理的问题。因此.政府预算会计制度改革,要适应建立社会主义市场经济体制和公共财政管理体制的需要，充分借鉴国际经验，在总结我国以往政府预算会计制度改革经验的基础上.深人研究政府预算会计环境的变化，制定一套既符合我国国情t又能逐步与国际接轨的政府预算会计制度。

　　首先，逐步建立具有中国特色的政府会计体系。在进一步深化经济体制改革和政府行政事业单位管理体制改革的基础上.逐步建立由政府会计、非赢利机构会计、企业会计三部分构成的会计沣系。

　　其次，建立政府财务报告制度。从国际经验看.政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。随着市场经济的发展，我国现有的政府预、决算报告制度还不能完全满足各方面使用者的需要f建立更加全面，与国际接轨的政府财务报告制度，是政府预算会计制度改革的一个基本方向。

　　第三，研究和探索政府预算会计引入部分权责发生制方法。政府会计实行权责发生制方法可以全面、真实、准确反映政府收支活动和财务状况，有助于提高政府预算管理水平，增强预算透明度，推进政府预算法制化3为此，应借鉴国际经验，研究和探索我国政府会计基础由收付实现制向权责发生制或部分权责发生制转变的可行性和改革模式。

　　第四，为实行部分权责发生制预算创造条件。以产出为基础的预算编制代表了当今国际上政府预算改革的潮流.权责发生制是实现产出预算的重要基础。随着我国财政预算管理制度改革的不断深化，特别是部门预算编制方法的不断改进、国库单一账户制度的逐步建立、政府采购制度的进一步实施，在不断完善收付实现制预算会计的基础上,充分学习和借鉴国际经验，结合实际，深人研究我国在某些收支项目上实行权责发生制预算的可行性。

　　杨金忠/作者单位/宁夏财政厅国库处