政府预算会计制度改革研究

　　一、对现行预算会计制度的分析

　　我国的预算会计核算、反映和监督的内容，在国外称作政府与非营利组织会计。从严格意义上讲，我国至今还没有真正建立政府会计体系，也就是未能建立全面反映政府经济资源、现时义务和业务活动全貌的会计体系。我国现行的预算会计，特别是财政总预算会计，既类似于政府财务会计，又不同于政府财务会计。说类似于政府财务会计，主要体现在：财政总预算会计既反映了政府预算执行的宴际情况和结果的信息,也反映了与当期预算执行相关的财务收支情况和财务状况，比如政府在执行收支预算过程中产生的债权债务等。说不同于政府财务会计，就是财政总预算会计只反映当期预算执行相关的财务收支情况及财务状况。并没有从连续、全面、系统、完整的角度反映预算收支对政府财务活动情况及财务状况产生的当期影响及连续影响。

　　二、对我国预算会计与管理改革的思考

　　政府会计作为反映政府财务活动的信息系统，应当根据我国政府的职能及政府财务活动的内容，全面、完整地反映政府财务活动及结果，真正建立具有中国特色、与国际公共部门会计可比的、科学规范的政府会计与财务报告体系。

　　1. 政府会汁主体。记账主体应与报告主体适当分离。会计主体是指会计为之服务的单位或组织，包括记账(核算）主体和报告主体。在美国，由于引人了“基金理论”，政府会计的记账主体通常表现为各类“基金”。而报告主体则采用了双重视角：首先，政府作为一个整体，需要报告其政务活动和企业活动，对政府能够实际控制的财务资源的获得与使用进行报告，以评价其财务受托责任。其次，在基金层面，则以主要政务、企业基金和受托基金作为报告主体，并对那些主要的基金单独编报基金财务报告，非主要的基金则合并在一起编报基金财务报告。这一做法很好地体现了记账主体和报告主体的离合关系，满足了信息使用者依赖财务报告获取数据以对报告主体履行财务受托责任进行评估和制定决策的信息需求，值得我国借鉴。

　　目前，我同的预算会汁主体是每一级的预算单位。在总预算会计中，它是国家各级政府;在行政事业单位会计中，它是各级行政单位和事业单位。由于这一模式将政府预算与具体使用资金的核算割裂开来，使得预算对具体财务资源的使用缺乏控制。财政资金的统一向下拨付乂助长了各单位争资金而轻效益的现象，不利于提高财务资源的使用效率。

　　因此,在我国政府会计主体概念选取时,必须要从有利于实现评价财务受托责任的目标和加强政府财务资源管理、规范政府财务行为的双重角度出发,对记账主体和报告主体分别加以界定。在确定记账主体时，一方面,要确立未来基金会计模式中基金的记账主体地位;另一方面，应在目前以各级预算单位作为记账主体的基础上，健全现有各种基金的核算机制，将选些基金作为记账主体。在确定报告主体时，要注意层次性，把政府会计的报告主体分为基本政府和基本政府的组成单位(行政和事业单位），条件成熟时,将基本政府的相关单位（如国有独资企业、政府公用事业单位等)以及主要基金纳人报告主体范围。

　　2. 政府会计对象:应从现行的反映预算资金运动向价值运动转换。会计对象既是一个基本的会计理论问题，也是一个重要的会计实务问题,它规定了一个会计主体或报告主体进行会计确认、计量、记录和报告的范围。会计对象问题曾经在我国进行了长达30年的争论,形成了两个具有代表性的观点:一种观点认为会计对象是指企业、事业、机关等单位中能够用货币表现的社会主义再生产过程以及社会主义财产；另一观点则认为会计对象是指社会主义再生产过程中的资金运动。资金运动的论点后来进一步扩展为价值运动。按照会计主体观念，会计应当反映和报告一个主体所有的资金运动或价值运动，而不是其中的一个部分或一个方面。

　　我国现行预算会计是以预算资金运动为对象，反映预算及预算执行情况及结果。由于预算是以“年度”为期间基础编制执行的，预算会计确认、计量、记录和报告的重心自然就是当年预算收支情况及结果。政府会计把政府、行政单位、事业单位分别作为会计分析与财务报告主体，应当从更广的范围来研究会计对象，即其会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还应该全面、系统、完整地反映整个预算资金连续的过程及积累的结果。因为，政府代表国家意志，受人民授托管理国家事务，其受托责任不仅仅局限于当期的预算收支,而应当对整个财务收支情况及财务状况承担受托责任。具体地说，包括国有资产(包括产权及收益权)管理的责任、对内对外债权债务管理的责任等。政府受托管理国有资产，代表国家或地方对外举债，那么，国有资产及政府债权债务方面的价值运动也必须作为政府会计对象。

　　政府会计对象，由预算资金运动扩展为价值运动，可以更好地反映政府管理国家事务活动和履行受托责任的连续性，把预算资金运动的前因后果联系起来,提供连续、全面、系统、完整的财务信息，同时也可以分清各届政府、各行政事业单位不同年度的责任履行情况。特别是可以防止本届领导为政绩而大量举债，而债务由下任领导偿还的短期化行为。此外，把国有资产产权及收益权的价值运动纳人政府会计，还有利于督促各级政府、行政事业单位履行国有资产保值增值的责任,防止国有资产流失。

　　3.政府会计基础。引用权责发生制是一个渐进的过程。会计计量基础的选择是实施政府会计改革、确立新型政府会计制度的一个非常重要的基础性问题。长期以来，我国政府预算会计一直是收付实现制为主体的会计基础，仅在事业单位的部分领域和部分交易事项中可以选用权责发生制会计基础。但是，随着近些年我国经济转轨期的迅猛发展以及国家一体化的趋势逐步加强,财政管理领域改革的呼声不断加强，我国现行的预算会计已经越来越难以承载改革与发展所带来对政府信息不断公开的要求。其中，最主要的二个问题就是关于权责发生制如何在符合我国具体的政治经济社会特有环境的基础上,被合理、恰当地引人到政府会计改革领域中。

　　政府会计反映政府部门的收支情况，与企业会计相比更为宏观和系统，一旦其会计基础发生变化，将会在很大程度上改变会计结果，进而带来政治、经济、社会等更深层次的影响。考虑到我国的法制不太完善，会计人员整体素质较低，个人诚信的征询体系尚未建立，企业或个人拖欠国家税款的现象较为普遍，政府预算特别是财政收人若以应征缴的税款来确认收人，势必会造成部分巳安排的预算支出无法完成的情况。所以，变革政府会计基础比较稳妥的做法是由易到难、由浅及深；先小规模、小范围试点，然后再扩大和推广。为实现新旧制度的良性过渡，可以借鉴部门预算改革同时编制部门预算和传统预算两套预算的做法，分别按照两种会计基础报告政府会计结果。

　　潘秀霞    宋民才(作者单位:克山县西城镇人民政府克山县财政局）