预算会计制度改革探析

　　全国统一的预算会计制度实施于1998年，实施了近十年，在总的预算会计框架内，包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度。这套预算会计制度总体上极大地促进和提高了我国预算会计的整体水平，对我国公共财政资金的管理发挥了十分重要的作用。但是随着我国社会主义市场经济体制的深入发展和不断完善，特别是我国政府职能的转变，财政管理体制的改革及WTO的加入，它已不能很好地适应新形势的需要。预算会计的改革完善势在必行。

　　总预算会计是各级政府财政部门核算、反映，监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计。总预算会计的主要职责是进行会计核算，反映预算执行，实行会计监督，参与预算管理，合理调度资金。基本任务如下：一是处理总预算会计的日常核算事务。二是调度财政资金。三是实行会计监督，参与预算管理。四是组织和指导本行政区域预算会计工作。五是做好预算会计的事务管理工作。预算会计机构应建立健全内部稽核制度。

　　一、我国现行预算会计管理存在的问题

　　我国现行预算会计体系存在的主要问题有如下几个方面：一是现行会计体系不能真实、完整地核算和反映有关新业务。二是预算会计的核算基础存在一定的不足。三是预算会计科目的设置体系不尽完善。四是反映政府财政状况的财务会计报表缺乏完整性。

　　现行预算会计管理存在上述问题，是当前社会中存在的许多经济和政治问题的主要原因之一。

　　目前我国经济及政治中存在的主要问题有以下几个方面：

　　(一)如何建设节约型政府的问题。 严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。这是温家宝总理对遏制行政机关存在的严重铺张浪费现象开出的“药方”。这一问题结合预算会计及财务管理来看，就是如何控制预算支出的问题。在预算管理年度内，行政运行方面哪些应该开支，开支多少，这些必须有科学的决策体系，同时还必须有预算支出管理的严格制度，对财政预算资金收支的执行者或操作者的行为加以约束。我们可以通过一些数字看出预算会计管理及预算管理约束方面所存在的问题。这也正是国家领导人为何要提出建设节约型政府之原因。

　　1、公款吃喝。资料显示，中国公款吃喝开支1990年为400亿元，1992年超800亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2004年为3700亿元，2005年竟达6000亿元。其增速令人瞠目结舌。有的专家认为：官员用公款大吃大喝等问题，其实质是违规行政，违背了政府行政的“精简、节约、有序、高效”原则，所以要走制度建设的道路，从制度管理着手，以制度约束为突破口，才能刹住不正之风。温总理说关键在建立制度，这说明我们现在的一些制度是不健全的、有欠缺的，我们对一些违规行政还管不住。虽然我们也有一些相关的规章制度，但实用性差，如界线较模糊，弹性较大，刚性约束不足，不利于执行。笔者认为：如果在预算管理上明确开支范围，在会计核算及监管上严格按财务制度操作，严格按《会计法》的有关规定操作，就能从根本上遏制公款吃喝的违纪现象。

　　2、公车使用中经费支出浪费严重。湖北省统计局副局长叶青曾痛斥“三公”(即公车、公楼、公宴)消费存在的巨额浪费。他指出：目前中国官员职务消费已占全国财政总收入的近1/4。已经公开的数据是，从1978年至2003年的25年间，财政收入从1132亿元增长到3万亿元，增幅约28倍。而同期行政管理费用则从不到50亿元剧增至7000亿元，增长达87倍，而且近年来平均每年还增长23%，增速远远高于财政收入。从有些地方的财务数字分析，光公车消费就占了财政收入的1/4，不要说“三公”都加上。

　　中共温州市纪律检查委员会副书记、监察局局长刘陆彪从该地区的有关资料得出：公车开支费用惊人。据统计，至2002年9月止，全市行政事业单位各类公车达7587辆，且年递增率为5%左右，每年公车购养费保守估算高达5亿多元，其中市直行政事业单位拥有公车1945辆，一年的用车开支达1.36亿元。公车司机成为一个特殊群体。有的在公车上做起了文章，违规套取公款，出现了“开公车发私财”的违法违纪现象;管理不严，助长不正之风。群众普遍认为，现在有的公车三分之一司机用，三分之一领导私用，三分之一用于公务。公车成本高效率低。调查表明，出租车的运行成本为8200元/万公里，而公务车辆则高达36600元/万公里，相差3.5倍。

　　3、国防开支管理问题。2006年我国的军费开支近500亿美元。不容置疑，军费管理中存在许多问题。其中军费预算的管理的缺陷是主要的。军费预算的规范性与机动性在军费预算中有重要作用，但在现实经济生活中，军费预算的规范性受到冲击，该规范的不能规范，其能动性、机动性也差，从而限制了军队财务的管理与调控。

　　这几个问题都和预算资金支出管理有关，预算会计的改革要立足国情。

　　4、政府非税收入管理存在的问题。政府非税收入在管理中存在问题有如下几个方面：一是管理范围逐步拓宽，但还没有囊括到政府非税收入的全部。二是管理力度明显加大，但执收不规范行为继续存在。三是管理体制虽已确立，但管理效率较为低下。四是管理制度日益健全，但难以适应加强政府非税收入管理的需要。

　　笔者认为：这一问题是预算收入的管理问题，也是产生上述预算支出管理问题的主要根源。所以在预算会计制度改革时要充分考虑到这一部分收入的管理，要加强政府非税收收入的管理。

　　(二)如何通过预算会计制度改革构建和谐社会的问题。 党的十六大和十六届三中、四中全会提出构建社会主义和谐社会的重大任务，十六大报告在全面阐述建设小康社会宏伟目标时，要建设包括“社会主义和谐社会”在内的更高水平的小康社会：还强调要努力形成全体人民各尽其能，各得其所面又和谐相处的局面，巩固和发展民主团结、生动活泼，安定和谐的政治局面。

　　构建社会主义和谐社会，关系到最广大人民的根本利益;关系到巩固党执政的社会基础，实现党执政的历史任务;关系到全面建设小康社会社会的全局;关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。因此，构建社会主义和谐社会，意义特别重大。

　　笔者认为：构建社会主义和谐社会，财政预算管理是一个主要手段之一，国家税收取之于民用之于民，而这主要通过财政预算支出的对象来体现。所以做为财政预算收支核算管理的预算会计制度改革而言，必须充分考虑到党在一定时期的工作任务。

　　(三)如何通过预算会计制度的改革，缩小贫富差距问题。 收入差距的加大是造成社会不和谐的一个直接原因!改革开放以来，我国收入分配制度的改革和实践是富有成效的，打破平均主义，适当拉开收入差距是改革开放的初衷，也是推动改革的基本措施之一。但是，我们应该认识到，伴随着我国经济的高速增长，居民收入

　　多样化，经济利益在不同利益群体间重新调整分配，我国居民收入分配的差距也在日益扩大。其分配现状主要表现在：地区收入差距在逐步加大，总体上是东部远高于西部;城乡及城乡内部差距十分显著：不同行业之间的收入差距也比较严重。如垄断行业，科技含量高的行业和新兴产业等收入高，而传统行业、劳动密集型行业的收入相对下降，这将是我国推进和谐社会建设的绊脚石，影响并阻碍着社会的和谐、稳定、协调发展。

　　笔者认为：国家可以通过财政预算制度的改革，利用经济手段缩小或改善社会贫富差距较大的现状。比如已实行的取消农业税的征收及对农民的种粮补贴政策等。做为财政预算资金收支核算和监管的预算会计制度的改革也应适应财政预算制度的改革，为缩小社会的贫富差距，为社会的和谐稳定起到其应有的作用。

　　二、我国预算会计体系改革的发展趋势

　　我国应该建立与政府会计体系相并列的非营利组织会计体系，这一体系包括私立及不纳入预算管理的事业单位和民间非营利组织等。非营利组织一词是从西方引进来的，而事业单位却是我国所独有的名词。1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这个条例出台，从法律层面上确认了我国事业单位国有国办的身份。其实，这是一种狭隘的界定。所以有许多人认为，非营利组织在我国就是指我们通常所说的事业单位，这种观点有不妥之处。相对于国有事业单位，我国还大量存在着与国有事业单位具有相同的社会责任并提供公共产品和服务的非国有单位，我们一般称之为民间非营利组织。2005年1月1日财政部颁发的《民间非营利组织会计制度》第二条规定：“本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位等。”同时在第二条规定中指出，民间非营利组织应当同时具备以下特征：①该组织不以营利为宗旨和目的;②资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报;③资源提供者不享有该组织的所有权。所以可以把我国私立及不纳入预算管理的事业单位和民间非营利组织统称为非营利组织，以此作为非营利组织会计准则的唯一核算主体。从我国现在的实际情况来看，我国私立及不纳入预算管理的事业单位与原主管的行政部门脱钩，有自己的经费来源，因此不能简单地把他们并入政府会计体系，同时这也符合“政事分离”的政府职能转变。“政事分离”简言之，是指政府部门与非营利部门体制分离，在我国现有的情况下，即把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、善于经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，从而可以大大提升我国非营利组织提供公共产品的品质与效率。另外，这些事业单位不以营利为目的，与企业相比，虽然在一些方面与企业单位有相似之处，但这些事业单位更着重于服务社会，非营利性和公共性反映了他们的基本特征，所以也不能简单纳入企业会计体系。尽管我们的民间非营利组织也有以营利为目的，如私立学校、私立医院等，因为如果没有利润，民间资本是不会投入到这些本应由政府兴办的社会公共部门，但是这些民间非营利组织也具有公共性特征，譬如以打工一族的子女为对象的“民工子弟”学校也具有提供服务的性质，因此，也不能简单的把他们纳入企业会计规范。

　　总之，为适应我国经济体制和财政体制改革的需要，应积极推进政府会计体系改革及非营利组织会计标准体系建设。目前我国应当将事业单位分成公立且纳入预算管理和私立及不纳入预算管理两类，前老和财政总预算会计、行政单位会计组成政府会计体系，后者和民间非营利组织组成非营利组织会计体系。

　　三、我国预算会计制度改革的建议

　　预算会计制度改革应遵循以下原则：一是系统性与连续性相结合。二是全面性与准确性相结合。三是立足国情与借鉴吸收相结合。四是科学性与可操作性相结合。

　　笔者认为预算会计制度改革，一是要结合党和国家现阶段的政治经济任务，围绕党的中心任务来进行，尤其是上面所提到的国家目前政治经济中所存在的和预算会计管理及预算管理相关的突出问题。

　　如果通过预算会计的核算和监管作用，科学使用预算资金，使社会的经济发展步入良性发展的轨道，全面提升我国的国力，实现国富民强。通过预算会计制度的改革，建设节约型政府，努力增加国民收入，从根源上遏止党内经济腐败的产生，缩小贫富差距，努力建设和谐的社会主义社会，促进社会的稳定及健康的发展。二是根据预算会计体系的发展趋势，及时制定和修改相关的法规、制度。重新明确预算会计的分类。三是循序渐进地引入权责发生制会计基础。四是增加预算会计的核算内容。五是完善政府会计信息体系。

　　作者：王其昌 来源：中小企业管理与科技 2007年9期