改革现行预算会计建立政府会计与财务报告体系

　　一、现行预算会计存在的问题

　　现行的预算会计制度只反映预算收支的执行情况，而没有提供整个一级政府的营运业绩和公共资金受托责任履行情况的财务信息。例如，现行预算会计核算内容不全面，范围过于狭窄，主要是核算政府部门、单位的财务收支及结余情况，而对财务收支业务以外的其他活动，如涉及资产负债业务，其核算就不十分规范，反映的相关信息也不充分，没有全面反映政府和政府部门、单位的资产负债状况。再如，会计核算基础采用的是收付实现制，在收付实现制下，没有成本核算，收人减去支出后的结余既不能反映政府或者政府部门、单位的成本控制情况和投人产出情况，也不能反映其实际的经营绩效等等。由于现行预算会计制度的缺陷，使得政府的内部财务管理缺乏必要的信息来源，结果导致政府无法对自身的财务状况进行系统的、有根据的分析，也无法为财政政策的选择和预算的编制提供充分的依据。这样的预算会计系统不能完全适应以“建立公共财政.实行部门预算，建立政府采购、国库集中支付和国库单一账户制度”为核心内容的财政预算管理体制改革，与国际公共部门会计惯例也存在较大的差距。

　　二、改革预算

　　会计，建立政府会计与财务报告体系为了满足政府机构改革和行政管理体制改革的需要，同时也为了适应公共财务管理的需要，应积极推进政府会计与财务报告体系建设,深化我国会计改革。

　　(一)关于会计准则的制定基础——会计概念框架概念框架是一个由相互关联的目标和基本概念组成的协调一致的系统，是用来指导并评价会计准则的基本理论框架。市场经济要求规范会计实务，而要取得较好的规范效果，就必须研究会计准则基本概念，并建立一套科学的、首尾一贯的会计准则基本概念。

　　我国现行的预算会计规范是以制度模式存在的。随着我国政府会计的建立和完善，其会计规范必将从制度模式逐步向准则模式转变，这是会计规范发展的必然趋势。为了防止政府会计出现会计准则与会计制度基本概念定义不一致的现象，应当先制定一套完整的、内在一致的政府会计概念框架，然后再制定具体的政府会计准贝IJ。与企业会计概念框架相类似，政府会计概念框架应当包括：政府会计目CommercialAccounting2008.6.11期标;政府会计假设;政府会计信息质量特征;政府会计要素;政府会计要素的确认与计量;政府会计准则的制定模式。

　　由概念框架统驭的多层次政府会计准则将有助于政府会计目标的实现,并增强准则的可理解性和发展演化能力，从而形成高效的制度安排。

　　(二)关于政府会计的对象政府会计对象要解决的是政府会计的核算内容问题。政府会计的核算内容除了反映预算资金运动情况及结果外，还应该全面，系统、完整地反映整个预算资金运动连续的过程及累积的结果，即应当对政府及各部门的整个财务收支情况及财务状况进行反映。

　　我国现行的预算会计制度将预算会计的对象仅仅定位于财政性资金运动。预算会计仅核算和报告预算资金运动的情况和结果，提供当年的预算收人构成、预算支出的性质和用途，以及预算收支结果等信息，其反映的只是预算执行的受托责任。这给我国政府部门履行财务受托责任和公共财务管理活动带来许多问题，例如造成国有资产的产权和收益权界定不清，国有资产流失严重;大量公共债务被忽略或低估，导致公共财务风险加剧;社会保障资金管理控制不严，挪用盗用现象严重等等。

　　为了全面评价政府的财务受托责任，规范公共部门财务行为，我国政府会计的对象必须由预算资金运动扩展为价值运动，不仅要反映预算执行情况及其结果,还要反映相关资产、负债以及收人、成本费用等方面的信息。

　　(三)关于政府会计基础目前，我国政府预算会计基本上采用收付实现制对预算收支进行会计确认。.从预算执行角度看,收付实现制确认的是实际人库的预算资金，这就便于安排预算拨款和控制预算支出进度，也便于落实预算余缺，并如实反映预算收支结果。同时，收付实现制简单易懂，操作成本低。但收付实现制也有许多缺点，主要表现在:按这种基础编制的财务报表所反映的受托责任比较狭窄，提供的财务信息有限且相关性较差，而且其反映的财务结果容易被管理当局操纵，使财务信息缺乏可靠性和一贯性。这些问题使得以收付实现制为基础编制的政府财务报告的可信性大大降低。

　　而权责发生制对于新公共管理模式下的政府会计则表现出明显的优越性。首先，它充分提供了政府财务状况和运营绩效的信息，不仅提高财政透明度，也有利于政府正确的融资决策和预算政策的制定。其次，权责发生制为量化政府部门计划和活动的成本耗费、以及评价其随时间变化的情况提供了一种机制。同时，它还增强了预算信息和实际财务信息之间的可比性，有利于政府部门的业绩评价。

　　从世界范围来看，在政府会计领域推行完全的权责发生制的只有新西兰、澳大利亚等少数国家，其他大多数国家选用修正的收付实现制或修正的权责发生制。我国的政府会计改革应循序渐进，政府会计最好先采用修正的收付实现制，并采取切实可行的措施使其逐步转向修正的权责发生制，待条件,成熟时再采用完全的权责发生制。

　　(四)关于政府会计模式：基金会计预算是对公共收支活动的一项“硬约束”，各项公共财务资源的使用必须符合预算的规定以及合同、管理或财务的规定。为了反映预算限定，防止公共财务资源被滥用，更好地贯彻专款专用原则，西方国家，尤其是美国，政府会计普遍采用基金会计模式。从会计角度分析，基金是一个狭义的概念，是指具有特定目的和用途的资金。此外，美国政府会计准则委员会(GASB)还强调基金应被视为一种会计主体，设置相应的资产、负债、收人和支出科目，并有各自的平衡关系。

　　我国预算会计中虽然没有明确将基金这种形式单独列出，但实际上却存在一些与基金相近的专项资金的使用和管理，比如专用基金、财政周转金、社会保障基金、扶贫基金以及社会捐助基金等等。有关的预算会计制度规定，对不同用途的资金，必须按规定的用途使用、单独核算，以及按规定或需要单独报告。但从实务操作上来看，目前我国对专项资金的反映还不到位，既不利于追踪专项资金的来龙去脉,又混淆了专项资金的性质。

　　基金管理应该要有相应的会计账户及会计报表加以配套，否则就无法真正做到“专款专用”。而且,缺乏对基金使用情况相关数据的掌握，也不利于公共财务管理活动的开展。因此，我们应借鉴西方国家的基金会计模式，将按照法律法规或其他限定用途的财务资源设立的各种不同基金视为一个独立的会计主体，报告基金的使用情况和结果。

　　(五)关于财务报告目前,我国以现金制为基础的政府预算会计报告披露的主要是预算执行信息和非财务信息，对政府的财务状况、业务运营状况和服务成本信息等相关内容却很少涉及，所体现的政府财务受托责任面过于狭窄。而且，报告主体只是政府层面的，专门用途的资金，并不是独立的会计与报告主体。由于存在以上缺陷，使得目前的预算会计报告并不能提供全面、完整、真实、可靠的政府公共部门财务信息。

　　政府会计应对政府公共部门的财务活动过程及结果进行反映，并把相关信息以财务报告的形式披露出来。具体来说，政府财务报告应满足如下要求：1.不仅要反映年度的财政预算执行情况及结果，而且还要全面、完整、系统地反映政府公共部门的财务状况和财务活动结果，包括政府公共部门全面的财务状况、财务状况变动情况及预算收支情况。2.全面、客观、真实反映政府公共部门成本费用情况，而不仅仅是反映预算支出或经费支出情况。3.全面、客观反映政府公共部门的绩效情况。

　　笔者认为，我国政府财务报告的模式应确立如下：1.在报告主体方面，除了以政府或政府单位为主体编制财务报告以外，还应该将每一个基金视为一个独立的会计主体，报告基金财务收支情况和结果。2.在报告内容方面,应当在重新界定政府会计对象的基础上，将拥有的各种资产、负担的各种债务(显性的、隐性的、或有的)都纳入政府会计核算，在此基础上编制能够涵盖所有政府财务状况及运营结果的财务报表，形成政府层面的财务报告。