论我国预算会计改革

　　一、预算管理制度改革对预算会计的影响体系

　　1.预算管理制度改革，要求重组预算会计体系。国库集中收付制度实施后，将使现行财政总预算会计和行政单位会计又一次面临深刻的改革。从收入的角度看，行政单位是履行行政职能的政府组成部分，它的收入资金都是财政资金，都要进入国库单一账户。因此，行政单位的收支均通过总预算会计反映，行政单位会计只是财政总预算会计核算的细化和全面化;财政总预算会计和行政单位会计可以说是总和分的关系，它们共同构成了政府会计。即财政总预算会计和行政单位会计的改革，将逐渐趋向以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况及收支情况的政府会计发展。预算会计体系将由政府会计和事业单位会计组成.

　　2预算管理制度改革，要求完善预算会计制度.

　　(1)政府采购制度对预算会计的影响。首先，预算会计收入与支出的确认发生了改变。即以财政部门直接向供货商或劳务方提供者的拨付数为依据作为财政资金支出数的列报口径;行政事业单位确认财政拨款收入不再是在收到拨款时，而是在收到财政拨入的采购物品时确认。其次，预算支出科目要作相应调整，以反映政府采购预算支出的情况。再次，政府采购活动涉及政府采购的主管机关(财政部门)、采购部门、供应商、商品使用者等，使预算会计信息使用者范围扩大，现有的预算会计报表体系亟待改进。

　　(2)国库集中收付制度对预算会计的影响.国库集中收付制度的实行，改变了预算资金的流转程序。一是预算资金的流转环节减少，流程缩短了。支出发生时，货币形态的预算资金从国库拨款直接进入供应商商业银行账户后，就退出了预算会计系统。二是预算会计系统内部一般没有货币形态的预算资金，部分情况下存在实物资金流入现象，同时，支出单位由于不再转拨预算资金，也就不必再在商业银行开设预算拨款资金账户，有关的货币资金核算也随之消失。三是对预算会计收支的确认基础产生影响，行政事业单位从财政获得的预算经费并不伴随实际的货币资金流入，其收入确认计量的依据只是财政部门或上级单位的转账通知及其他原始凭证，财政预算支出应在政府购买商品和劳务付款的时候确认。

　　(3)部门预算制度对预算会计的影响.部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金。因此，反映预算执行情况的预算会计，应以预算资金全貌为对象，设计预算会计制度，以适应部门预算制度的需要。

　　二、改革预算会计模式，逐步实行基金会计模式

　　所谓基金会计，是指政府及事业单位会计以基金为基础，按照基金种类进行会计核算与报告的会计体制或模式。从会计角度透析，基金是一个狭义的概念，是指具有特定目的和用途的资金。“基金”除具有特定的目的和用途外，还强调基金被称为一种会计主体，设置相应的资金、负债、收入和支出科目，进行会计核算与报告。基金会计是现代政府及事业单位会计的一大标志。因此，建立基金会计模式，是我国未来预算会计改革的方向。

　　1.基金会计模式的类型。

　　(1)政府会计实行全基金会计模式。建议设立政府公共基金、国有资产基金和社会保障基金，并分别按基金种类进行基金预算、会计核算、报告和管理。

　　(2)事业单位会计准基金会计模式。根据事业单位的行业特点，分别设置若干基金种类，一般可设立普通基金、留本基金、奖贷基金、受托基金等，基本上按基金种类进行预算、会计核算、报告和管理。

　　2.我国基金会计模式构建的基本思路。按照《会计法》和《预算法〉〉的要求，借鉴外国政府与非营利组织会计的先进经验，结合我国改革的实践，制定基金会计准则或制度，以规范基金会计核算，实现预算会计模式向基金会计模式转变。实现这一目标，可分两步完成。一是以法规制度规范基金会计。即在现有预算会计模式运行下，制定“基金管理办法”和“基金会计制度’，对基金从管理和核算两个方面予以规范。明确基金的种类、原则、基金会计要素、会计基础、核算程序和方法、基金会计报表的编制等内容。目前采用这种模式比较符合现在的实际，因为现有的预算会计模式基本适应政府及事业单位的经济活动，而且基金尚不构成经济业务的主体。关于基金主体问题，可将基金作为政府及事业单位“大会计主体”下的“小会计主体’来处理。二是以准则规范基金会计。即重新构建我国预算会计准则框架，在预算会计准则或政府会计准则中明确基金会计的规范要求实现预算会计模式向基金会计模式转变与国际公立部门会计惯例相协调。

　　三、建立以会计准则和会计制度为核心的预算会计规范体系

　　1.预算会计规范模式的选择。建立和完善我国预算会计规范体系是一个长期的过程。综观世界各国的会计规范模式，主要有会计准则规范模式和会计制度规范模式。各国之所以采用不同的会计规范模式，是因为各国具有不同的会计环境。会计规范的制定是一个动态的过程，会计规范也有“生命周斯随着会计环境的变化，会计规范中不适合环境变化的规定要不断修订和淘汰，形成新的会计规范体系。会计准则和会计制度都是会计规范的形式，不存在孰优孰劣的问题，关键是看是否适应本国经济的发展。但考虑会计是国际通用的商业语言，而会计规范作用为这种特殊“语言”的语法，也在国际上形成一定的通用形式，那就是会计准则。因此，从我国预算会计发展的趋势看，预算会计规范模式必将从会计制度模式逐步向会计准则模式转变。但从目前我国预算会计环境出发，建立以会计准则和会计制度为核心的预算会计规范体系是一种现实选择。

　　2•预算会计准则理论结构.在国外，许多国家均先后建立了会计准则理论结构。会计准则理论结构，又称为概念结构、理论框架，它是会计理论的组成部分，但不是会计准则，而是为制定、理解和应用会计准则提供理论基础。我国企业会计准则分为基本准则和具体准则。由于没有制定会计准则理论结构，导致企业会计准则发生概念不统一、首尾不一致，因此，构建我国企业会计准则理论结构的呼声越来越高。作为预算会计准则理论结构的建立，要吸取企业会计准则制定的教训，借鉴国外政府会计准则理论结构的作法，先制定预算会计准则理论结构，然后再制定具体的预算会计准则。预算会计准则理论结构是在一定会计环境下，基于会计目标、会计假设、会计原则、会计程序和方法而构筑的。具体包括以下几个方面：预算会计目标;预算会计假设;预算会计信息质量特征;预算会计要素;预算会计要素的确认与计量;预算会计准则制定和实施的模式与方式。

　　3.预算会计准则的确定.纵观世界各国的会计准则制定机构，大体可分为三种类型：一是由民间会计机构或组织制定、颁布;二是由会计职业团体组织机构制定，然后由官方机构批准颁布;三是由政府机构制定、颁布。从我国会计环境出发，依摁(会计法》的规定，预算会计准则应由政府机构财政部制定、颁布。为保证预算会计准则的质量，建议在财政部组建预算会计准则委员会或政府会计准则委员会，专门负责预算会计准则的规划、研究、制定等工作，最后由财政部颁布实施。在预算会计准则制定过程中，注意企业会计规范和预算会计规范的协调;设立预算会计准则咨询机构，发挥预算会计研究会和高校会计专家的作用，加强预算会计准则制定的理论研究，严格履行准则制定的程序。只有这样，才能制定出具有广泛的代表性和实用性的高质量的预算会计准则。

　　预算会计准则的具体内容可包括三个部分：一是会计要素准则，主要对会计要素的确认与计量、信息的披露作出具体规定。包括资产会计准则、负债会计准则、基金会计准则或净资产会计准则、收支业务会计准则、成本会计准则。二是会计报表准则，主要对报表反映的内容、格式和项目的排列作出规定。包括资产负债表准则、收支情况表准则、现金流量表准则以及基金增减变动表准则。三是特殊行业会计准则，主要对某些特殊行业和业务进行会计核算作出规定。包括预算与决策报告会计准则、国库会计准则和捐赠会计准则。必须说明的是，非国有事业单位包括民办非企业单位、社会团体、基金会，以及己全面走向市场并与财政脱钩的事业单位的会计规范，不纳入预算会计准则规范中，而执行企业会计制度，制定单独的非国有事业单位会计制度，这符合国际惯例。

　　4政府会计制度和事业单位会计制度的制定。预算会计制度的结构是由预算会计结构体系决定的。我国预算会计结构体系由各级财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计和参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基建拨款会计等共同构成。1998年的预算会计制度改革，就是按照这一结构体系分别制定财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度，事业单位会计制度按其行业又分别制定了医院会计制度、高校会计制度、科研单位会计制度等。通过近几年的实施,现行的预算会计制度体系基本符合我国的实际,对规范预算会计实务起到了重要作用。随着我国公共财政框架的建立，预算会计改革的不断深入，预算会计结构体系将由政府会计和事业单位会计组成，必将建立与之相适应的政府会计制度和事业单位会计制度，这是预算会计改革的必然趋势。

　　四、预算会计人员管理体制的改革

　　会计委派制是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。近年来，会计委派制成为我国社会生活中人们广为关注的热点话题之一。中央纪律检查委员会认为:会计委派制是反腐倡廉治本的一项有效措施。会计委派制的实施，必然会引起会计人员管理体制的变革，同时对预算会计人员素质的要求越来越高，不仅要懂核算，还要懂管理;既要建立健全行政事业单位的内部控制制度，强化会计监督，又要通过加强财务管理，提高经济效益。我们还要积极探索事业单位体制改革的模式，把事业会计改革作为今后的重点问题，制定与之相适应的事业单位会计制度，推动事业单位各项事业的发展。

　　财政部、监察部联合印发的《关于试行会计委派制工作的意见》要求，“根据会计监管要求和会计业务量选择适当的委派形式。也就是说会计委派制的实现形式不是一种模式，而是多种多样的。从湖北、山东等地的试点情况看，行政事业单位会计委派制有以下几种基本模式：(1)直接委派制模式;(2)财会集中核算模式;3)零户统管模式;(4)内部委派制模式。行政、事业单位在实施会计委派制过程中，应与实行部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度等财政体制改革衔接起来。会计委派制是实行部门预算制度改革的基础;会计委派制是国库集中收付制度改革的延伸和补充;会计委派制是政府采购制度等财政改革的保证，它们之间具有互补性和关联性。

　　五、预算会计报告的完善

　　预算会计信息是一种“公共产品”。预算会计的基本目标就是满足会计信息使用者的需要，提供决策有用的会计信息。现行预算会计信息的披露，不论是信息的内容，还是披露的方式，都很难达到预算会计目标的要求。因此，为实现预算会计的目标，适应预算会计报告使用者的需要，根据《会计法》的基本规定，认真总结我国预算会计报告实践经验的基础上，并借鉴国际通行的作法，建议尽快制定《预算会计报告条例》，将预算会计报表改为预算会计报告，补充和完善预算会计财务报告体系。预算会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成。

　　我国公共财政框架逐步建立，必然给预算会计带来变革，这也预示着新一轮预算会计改革序幕己经拉开。因此，我们应该认真总结几十年来我国预算会计工作的经验，并大胆地借鉴西方政府会计及国际公共部门会计的有益做法，加强预算会计理论研究，以建立前后一致、逻辑严密，符合中国国情的预算会计理论与实务体系。实践证明，会计环境的变化预算会计就必须改革，只有改革，预算会计才能发展。