当前我国对外投资面临主要问题的分析

国际投资体制是指对诸多分散或差异化国际直接投资活动的一个规则、制度安排或决策程序，具有较强的连贯性、规范性与一致性，涵盖范围、内容较为广泛，包括国际投资规范框架、国际投资协定、国际投资争端协调机构和国际投资协议制度等。随着世界经济一体化与全球化的加速，国际投资体制也不断演变，目前正处于关键发展阶段。2015年7月，联合国贸易与发展会议发布了《2015世界投资报告》，其中阐述当前国际投资体制的现状及问题，并呼吁各国加快国际投资协定制度的系统性改革，推动现有国际投资协定更为统一、连贯。

近年来，我国对外投资步调与进程不断加快，在国际多边贸易体系中的地位日益提升。尽管如此，我国对外投资仍存在投资结构不合理、自由化谈判范围较窄等问题。为此，分析并应对当下国际投资体制的演进趋势，有利于发挥我国在国际投资体制中的重要作用，并进一步推动国际投资自由化。

一、 国际投资体制的演进趋势分析

（一） 国际投资协定由双边主导向多边化方向发展

上世纪90年代以来，随着国际投资活动的逐渐增加，国际投资协定数量也大幅增多。据联合国贸发会《世界投资报告》统计，目前全球已生效的国际投资协定数量近3300项，其中国际双边投资协定超过2900项，较十年前增加500余项，平均增速逐步降低，其他国际投资协定335项。这些数量庞大的国际投资协定不仅形式不一致，而且内容与范围也并不统一，逐渐向多边化发展。例如，2013年，二十国集团开展了税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目的国际税制改革，并提出了《转让定价国别报告多边主管当局间协议》作为承诺保证。2016年5月，加拿大、印度、以色列、新西兰与中国共同签署了该协议，承诺将自动交换跨国企业集团按照各国国内法要求编制的转让定价国别报告，至此协议签署国已达39个。此外，目前全球已形成了三大国际投资一体化框架协定，分别为“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”“区域全面经济伙伴关系协定”和“跨太平洋伙伴关系协定”。总体来看，国际投资协定正逐步由双边为主导向多边化方向推进。

（二）国际投资由传统领域逐步向新领域拓展

近年来，国际投资由传统基础设施、制造业与服务业等领域逐步进行提升并拓展，向新领域与高端行业迈进。以我国来说，2016年5月，泰禾集团迈向投资高端医疗行业，与美国医疗联盟国际部正式签署了战略合作协议，双方将合作在北京打造国际一流的综合性医院；2016年5月27日，我国陕西泾盛裕集团与哈萨克斯坦“KAZNEX”投资公司签署了战略合作协议，以完成在哈建设总投资3亿美元、占地2000亩的现代农业科技产业园项目；2016年5月31日，上海东方传媒集团有限公司宣布战略投资入股美国VR公司，并联合微鲸科技、JAUNT共同出资成立JAUNT中国，为中国用户提供电影级别的高端VR影视内容。

此外，在碳税高企和能源需求上升的推动下，世界能源龙头纷纷进军绿色能源领域。如埃克森美孚在斥资1亿美元投资生物能源产业后，又转向效率更高的藻类生物燃料；杜邦在美国爱荷华州设立了纤维素乙醇生产基地，该基地有望形成3000万加仑的燃料甲醇产能。总体而言，国际投资的范围不断趋广，逐渐由传统领域向高端行业、高科技产业与新能源等新兴领域拓展。

（三）“准入前国民待遇加负面清单模式”

由接受转为普及美国投资协定的国际投资自由化程度较大，其采用的主要模式是“准入前国民待遇加负面清单模式”，即基于负面清单的准入前国民待遇条款。该模式的基本管理原则要求：在外商投资中，所有行业领域的外资引入均不得低于东道国内资，特殊领域除外。最初开始接受并使用准入前国民待遇加负面清单模式的国家主要集中于发达经济体，即以美国为首的澳大利亚、加拿大、日本、新西兰等发达国家。

新世纪以来，为保障对外投资的自由化，越来越多的发展中国家也开始认同此类条款，并大量使用于本国的对外投资协议当中。据了望智库统计显示，目前全球有超过80个国家采用准入前国民待遇加负面清单模式，其中发展中经济体有60多个，主要国家包括菲律宾、秘鲁、马来西亚、智利、泰国、印度尼西亚、越南、文莱和墨西哥等。2015年12月以来，为保证内外资的一致性，我国开始实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，我国的加入标志着全部金砖国家均已接受“准入前国民待遇加负面清单模式”。由此可以看出，美国式“准入前国民待遇加负面清单模式”开始被逐步接受，普及范围日渐趋广。

（四） 国际投资争端仲裁体系逐渐扩大，自由化谈判发展加速

新世纪以来，国际投资人与东道国的争端逐渐增多。作为国际投资争端权威仲裁处理机构的国际投资争端解决中心（ICSID）与联合国国际贸易法委员会，每年处理的争端案件逐步上升，目前已超过500个，涉及99个国家。例如，2016年初，ICSID对斯洛文尼亚违反输电协议的行为做出最终裁定，下令其向克罗地亚电力公司（HEP）赔偿4千万欧元，以补偿协议未交付的电力。除各类协定外，国际争端仲裁体系的各项相关条约也不断增多。目前全球国际投资争端解决所适用的条约中，大多数新提起的投资案件均适用双边投资条约，其中最为常用的是美国与阿根廷《双边投资条约》。2014年4月，《投资者与国家间基于条约仲裁透明度公约》与《联合国国际贸易法委员会仲裁透明度规则》等相关条约陆续向各国开放签约，以化解越来越多的国际投资争端。

此外，近年来，国际多边贸易投资和区域投资谈判的自由化趋势逐步增强。例如，2014年，中国与韩国进行了第12轮自由贸易协定谈判，进一步达成了关于投资领域与服务贸易自由化方式的协议；2015年，欧盟为解决外国投资者和东道国政府的争端，化解TTIP中关于投资争端解决机制的分歧，呼吁建立一个永久性的国际投资仲裁机构。

（五） 国际投资方式逐步转变，跨国并购占比不断扩大

随着国际投资案件的增多，国际投资方式也逐步转变，由直接投资转向跨国并购，且趋势不断增强。据新华网数据显示，2015年前半年，全球跨国企业并购总规模达4410亿美元，较上年同期激增136%，创国际金融危机以来新高，且从美洲、欧洲延伸至全球各个角落。例如，2014年2月，Facebook以190亿美元现金加股票收购智能手机即时通讯应用程序开发商WhatsApp；2014年6月，美国明尼阿波利斯的美敦力公司以429亿美元收购了爱尔兰柯惠医疗；2015年9月，美国管道巨头Energy TransferEquityLP以330亿美元收购天然气管道公司Williams；2015年11月，全球最大啤酒制造商百威英博以1055亿美元收购业内第二巨头南非米勒；2016年4月，富士康通过3888亿日元投资夏普案，取得夏普66%股权；5月31日，维珍澳大利亚航空公司与中国海南航空公司达成协议，后者收购前者13%的股份。这些大的跨国并购层出不穷，显示了国际投资方式正在逐步转变，跨国并购已经成为主流发展趋势，且占比不断扩大。

二、当前我国对外投资面临的主要问题

（一）我国对外投资结构不合理

当下我国对外投资数量过度膨胀，投资结构较不合理。据中国国际贸易促进委员会数据显示，截至2015年末，我国对外投资已实现13年连续增长，年均增幅高达33.6%。2015年，我国对外直接投资存量首次超过万亿美元大关，达到10102亿美元。然而，虽然我国对外投资区域不断全球化，分布广泛，但仍存在投资结构与投资区域不合理现象，八成分布于发展中国家，其余两成分布于发达国家。

据国家发展改革委员会数据显示，截至2015年底，我国对外直接投资流量超过亿美元的地区与国家共54个，而其中超过十亿美元的国家仅有十二个，即老挝、新加坡、巴西、荷兰、美国、加拿大、澳大利亚、哈萨克斯坦、卢森堡、印度尼西亚、开曼群岛和英属维尔京群岛。其他地区大多数以投资发展中国家为主，投资资金数目庞大。如我国海外投资企业共对“一带一路”沿线的49个国家开展了直接投资，主要包括俄罗斯、新加坡、哈萨克斯坦、泰国、老挝与印度尼西亚等，总投资额共达148亿美元，同比增长了18.2%，占全部海外投资总额的12.6%。综上所述，从我国对外投资结构和投资分布区域等角度，都能鲜明反应出投资体制的不完善。

（二）大量企业市值缩水，投资政治风险严峻

国际金融危机以来，我国许多企业市值大幅缩水，开展跨国经营投资并购难度加大。据麦肯锡统计数据显示，上世纪90年代至今，在国际大型企业的全球兼并案中，仅有不足50%的案件获得了预期效果，其中我国海外收购不成功案例有67%。例如，联想集团于2011年开始就已计划收购加拿大黑莓，而至今仍未成功；2015年6月，怡亚通公司的股票开始停牌，复盘后的股价遭遇连续三个跌停，致使怡亚通公司的市值骤降，导致其海外并购的借贷偿款压力大增。

并且，企业在跨国经营时所面临的政治风险较为严峻。例如，2014年10月，中国铁建获得了墨西哥政府招标的37亿美元高铁合同，但几天后被当地政府以招标过程过于仓促为由取消，之后墨西哥政府又以油价暴跌导致政府财政困难为由无限期推迟该项目；2015年1月，希腊新上台的激进左翼联盟党以战略基础设施应掌握于政府手中为由，叫停了中远集团在希腊9.5亿美元的港口私有化项目，而当时该项目已进入最后竞标阶段。《2014中国企业国际化报告蓝皮书》显示，2005-2014年，我国共发生120起海外投资失败案件，其中由政治原因造成的失败案件占四分之一，在运营过程中因东道国领导人更迭或政治动荡而导致的损失案件占17%，另外，在审批环节由于东道国政治派系阻挠而失利的案件有8%。

（三）对外投资自由化谈判范围较窄，对外投资保护条款薄弱

近几年，我国虽积极参加区域经济一体化拓展活动，但除APEC中的非约束性承诺之外，我国在对外投资自由化谈判中仍处于劣势地位，投资讨论工作仅止步于投资保护领域，已束缚我国在区域经济合作步伐。据中新网数据显示，截止2015年末，我国仅与超过130个国家签署了投资保护相关协议，与东盟和智利等七个国家签订了自贸协定，并与港澳地区签署了《更加紧密经贸关系安排》协议，与台湾地区签署了《海峡两岸经济合作框架协议》。

此外，我国将签订双边投资的协定定位至引进资本国家，着重对东道国权益的保护，然而对支持国内公司对外投资的保护条款较薄弱。据中国新闻网，2014年，在我国与欧盟成员国之间分别签署的二十六份投资协定中，仅有十四份涉足于相关国民待遇内容，但也仅保留附加议定书，而与欧盟国间差别比较大，仅停留于准入管制型的“国民待遇”内容。并且，我国国际投资规则对投资的保护覆盖面狭窄，与欧盟、美国、加拿大和秘鲁等投资伙伴国之间仍未协定双边投资贸易。

（四）对外投资遭遇重重阻碍，资金回收利用率低

当前，我国对外投资遭遇重重阻碍，尤其是国有企业对外投资，主要包括TPP与TTIP等规则制约、发达国家抵制、市场竞争加剧等。例如，美国外国投资委员会加大对中海油并购优尼科，海尔并购美国家电生产商，美泰克核西北有色并购美国优金公等案件的审查；2015年，在我国中远集团投资希腊比雷埃夫斯港的过程中，由于政府重新评估、拒不出售股份等原因，该项目私有化进程遭遇接连叫停；2015年11月，欧盟与美国达成的TTIP新投资保护及争端解决机制最终文本，加大了投资人之间的法律争端解决透明度，同时加剧了我国国有企业海外投资的难度。

此外，国有企业海外投资仍存在资金利用率低，回收速度慢等问题。如2009年，中铁公司投资波兰价值4.72亿美元的高速公路项目，但在具体施工过程中，由于建设开支不断增大，而投资资金不足且利用率较低，致使该公路直到2012年欧洲杯开幕也未开通，导致投资资金难以回收，为中铁集团带来了巨大的信誉损失，以及2-3亿美元的金额赔偿。总体而言，当前我国海外投资仍屡遭各种协议制约、许多国家地质，许多企业资金利用率低、回收速度慢，制约了海外投资发展步伐。

三、 国际投资体制演进趋势下我国对外投资的应对策略

（一）采用多种手段预防风险，提升投资保护待遇标准

我国应采用多种方式预防风险，应认真预估政府违约、征收与货币汇兑等方面的政治风险。

其一，针对高风险的重大国际投资项目，应向MIGA或我国出口信用保险公司投保以转移不必要的风险，将保险费成本纳入投资的成本效益分析。有效参考MIGA等机构的国别风险报告，转向专业机构制定预估报告。并针对我国企业对非洲、拉丁美洲与中东等重要地区的投资过程中，存在各种风险、法制环境差等问题，要合理利用海外投资保险，规避投资带来的风险。

其二，在确定投资路径与贸易框架时，应充分考虑财务费用、条约保护和税收安排等方面问题。例如，我国与投资国之间应提升缔结BIT或BIT的保护水平，投资者应规划好投资路径，筹划投资者国籍，并获得BIT或能源宪章条约等较高水平的区域协定保护。其三，我国应明确高标准的投资保护待遇标准，积极参加国际投资规则实践，符合境外投资大国的现实经济利益和我国“走出去”战略的要求。应有效发挥双边投资及自贸区等协定的国际投资准则保护投资功能，提升投资保护待遇标准，保障对外投资的安全完整。

（二）引入企业社会责任条款，采取投资自由化模式

近年来，部分跨国公司在我国投资运营管理过程中，过度开采和开发、产生环境污染、实施行贿腐败等忽略企业社会责任的行为，导致比较恶劣的环境及社会后果。由此，我国应详细了解和应用《跨国公司准则》及《联合国全球契约》的内容，在具体国际投资协议谈判过程中，准确引入和使用企业社会责任条款，均衡跨国企业的权利及义务，致使跨国公司勇于承担社会责任。

此外，我国应在国际投资谈判中，采取投资自由化模式和肯定清单谈判方式，明确和坚定地表示支持、维护和推动投资自由化发展。将区域经济一体化组织成为投资自由化发展的主要形式。在部分区域经济一体化组织中制定一个更高标准的肯定清单，对世贸组织议题的扩展持谨慎态度，改善我国跨国企业海外形象，援引区域经济一体化组织，灵活实施区域经济一体化战略。

（三）积极参与国际多边投资规则与协调机制的建设

国际投资体制的全面、系统改革需通过多边机制推进，以此增强国际投资关系的连续性，提高全球投资环境的稳定性、可预测性与透明度。我国应积极参与国际投资规则机制建设，设计完善的投资争端解决机制，既保障投资者的权益，也注重东道国的主权和利益。如，注重利用仲裁前的协商与调解程序，促使争端的友好解决；健全和完善国内的各种争端解决机制，促使投资争端在当地解决，免国际诉讼，节省成本；密切跟踪投资争端发展趋势，及时甄别可能引发诉讼的行为，注意积累评估执行国际投资协定的承诺经验与教训。

同时，我国应充分利用联合国贸发组织、亚太金合组织等多边协调机制的作用，寻求经济实力处于弱势的发展中国家支持和各方利益交汇点，以有效约束国际投资领域的单边与保护主义，保护我国对外投资安全，实现我国经济发展，提高国际地位。例如，中欧双边投资协定谈判应采取与美国相似的高标准模式，即基于负面清单的准入前国民待遇模式，并加强对外资的监督与管辖，应借鉴国际通行经验，运用国家安全审查及反垄断法等手段规避风险。

（四）优化投资结构布局，向新能源领域拓展

面对国际投资体制的由传统领域逐步向新领域拓展演变趋势，我国应优化投资结构布局，推动国有资本向重点行业和新领域拓展。加快推进国际市场化战略重组，立足国有资本功能以及整体效率最优化，通过国际市场化手段，推动新型产业相近、行业相关、主业相同的对外投资企业，运用并购、划转、合并和靠大联强等多种方式进行整合，推动我国资源、资产与资本向国际市场迈进。

同时，我国应优化投资结构布局，加快调整国际投资产业结构。依据我国最新产业政策和自身特点，进而推动国有资本向战略性新兴产业集中，重点发展新能源汽车、人工智能、太阳能、高端装备制造和新一代信息技术等，健全现代产业体系。以此有效应对瞬息变化的国际投资体制，推动我国经济与国际市场接轨。

作者：卫彦琦