当代国际环境法发展面临的内外问题与对策分析

     从史前文明的刀耕火种开始，人类便按照自己的意愿和能力塑造着自然环境。在从自然环境向人为环境转化的过程中，人为环境的扩张损害了原有的自然环境。环境污染、资源过度消耗以及其他生物物种的灭绝等诸多生态环境问题始终伴随着人类的发展。自20世纪70年代国际法将环境保护纳入其体系以来，在协调各国政府行动，明确各国权利与义务，提高各国对环境问题的认识等方面发挥着巨大的作用。但不能否认的是，当前国际环境法的发展面临外部变量与内部障碍双重因素的考验，因而，只有加强立法层面和执法层面的改进，促进国际合作，才能推动国际法不断发展进化，从而更好地造福人类。 
　　一、外部变量：全球生态环境治理出现新问题 
　　生态环境问题不分地域、不分种族、不分发展程度，是整个人类社会在发展过程中面临的重要问题。根据环境库兹涅茨曲线（EKC），一国经济发展在达到一定程度前（主要以人均收入为指标），社会生产中的规模效应是导致环境恶化的主因。在这一阶段，发展生产和破坏环境是同时进行的①。根据历史经验，很少有国家能够跳出这种发展与破坏并举的早期发展困境。由于环境污染的累积效应，进入21世纪以来，全球生态环境出现了一系列新问题。 
　　（一）生态环境恶化造成的恶果更快速地反作用于当代人类 
　　从时间角度看，人类对生态环境的影响是循序渐进的，是有一个积累过程的。自工业革命开始，人类对生态环境的改造从深度和广度两个方面都产生了不可逆转的影响。随着人类技术爆炸与人口数量爆炸同步进行，工业化和城市化的迅猛发展，造成当代人类对生态环境的影响是呈几何数增加的，给全球生态环境带来的伤害是毁灭性和不可逆的，远远超出前工业文明时代对环境影响的总和。人类对生态环境造成的破坏速度远远超出了生态环境的自我修复速度，因而由生态环境破坏引发的后果直接作用在当代人类身上。最典型的例子是温室气体的过量排放造成的全球气候变暖。根据2013年9月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的第五次气候变化评估报告披露，过去30年，每10年地表温度的增暖幅度高于自19世纪中叶有现代测量记录以来的任何时期，2003—2012年平均温度比1850—1900年平均温度上升了0.78℃①。如果任由这种情况继续恶化，其后果是导致极地冰川融化，海平面持续上升，低地势沿海国家和岛国面临土地盐碱化加快，适宜人类居住的领土面积不断缩小的威胁。最为极端的例子是图瓦卢、基里巴斯共和国等岛国可能在未来几十年的时间内完全被海水淹没。 
　　（二）地区性生态环境问题酿成全球生态问题的可能性大大增加 
　　从空间角度看，人类所面临的生态问题大体上分为三个方面：一是人口压力过大，二是资源消耗过度，三是生存环境破坏严重。这三个方面呈连锁反应模式，即由人口数量大爆炸引起资源消耗过度，在资源开采、加工、利用过程中又引起生存环境的恶化。根据传统认知，这些生态问题大多只对当事国或所在地区产生局部性影响，是国内以及区域内发展过程中出现的问题。但由于技术的飞速发展与广泛应用，全球贸易自由化的推动，以及生态环境的整体性和循环性特点，全球化背景下的生态环境问题由原来的国内问题突破人为设置的地理限制，跨界传递成为地区生态问题，并逐渐发展到现在的“全球风险”。如北极地区自20世纪70年代末到21世纪头10年，在夏季最低海冰每10年缩小73万—107万平方公里。北极冰川大面积消失引发的“多米诺骨牌效应”，使得北美大陆和亚欧大陆中纬度地带在夏季遭遇极端天气的概率大幅度提高，从而对相关国家的农业生产、社会生活造成难以估量的损失②。 
　　（三）生态环境问题与国际政治深度结合，成为各国政治互动的重要议题 
　　生态环境问题对人类生存空间产生的影响会引发其他一系列连锁反应。传统看法认为，国家间因生态问题发生互动主要是由于在發展过程中为争夺两国或多国共有的资源而激化的矛盾造成的。但随着人类发展速度不断加快，出现了以下几种情形：其一，一国生态环境的恶化导致生存空间的改变，先前经济发展取得的成果很快被环境恶化带来的恶果所对冲，伴随着全球范围内环保意识的觉醒，对一国发展的评价和考察增加了“可持续发展”这一标准，从而使国内发展模式面临国际与国内多重标准检验。其二，随着全球化的不断深入，气候和环境因素成为大量移民的重要驱动力。据《2010国际移民报告》预测，到2050年，因环境因素全球需要迁移的人数可能为2亿—10亿③。而目前国际法体系中尚无针对环境移民的立法保护。大规模的环境移民会对其他国家原有的社会秩序和生态环境造成冲击，导致不同文明间的认同感发生碰撞甚至引发国家间政治、军事冲突。其三，生态环境与气候成为现代国际关系中的重要议题，气候外交、环境外交成为国家间博弈的重要手段。西方发达国家将环保议题纳入国家和国际战略层面，要继续在全球环境和气候领域掌握绝对话语权，进而抢占外交战略中的“道德制高点”④。而发展中国家在兼顾“发展”与“环保”平衡的同时，要求借环保议题获得构建国际制度新框架的参与权利，以平衡发达国家在国际事务中议题设置与规则制定层面上的主导现状⑤。 
　　全球生态系统作为一个有机整体，并不以民族国家疆界为限，它同整个人类社会的命运息息相关。因而，只有世界各国达成生态环境治理的普遍共识，在国际环境法体系的有效制约和引导下，明确各国权利与义务，统筹各国行动，“集中化”处理环保难题，才能对全球生态环境进行有效治理。但是我们应该看到，国际环境法自身进化程度以及各国对国际环境法的普遍认识及治理信心并未提升到面对现实问题时所应有的高度。

     　二、内部障碍：国际环境法自身发展面临的问题 
　　目前世界各国仍处于民族国家主导的“后冷战时代”的转型期的国际体系中，国家间的权力斗争和利益争夺仍然占据主流，但是以维护民族国家利益为逻辑起点建立起来的现代国际环境法却面临“分散性”问题。本文认为，国际环境法的“分散性”问题主要体现在两个层面：其一是国际法体系层面的问题。随着国际法的扩张，现代国际法体系的“碎片化”愈演愈烈。碎片化是指随着国际法体系的发展，在缺乏权威统筹的前提下，国际法体系内部出现偏离法律发展的整体性视角，自主性造法，相互独立甚至彼此冲突的区域分割和专业板块组合现象。国际法的碎片化造成两种冲突：一是实体法冲突，即不同规则体系或国际法分支间对同一问题的不同规定，导致国际法实体间的冲突；二是程序法冲突，即当多个国际法分支执法机构面对相关问题均有管辖权时的司法性、执法性冲突①。其二是国际环境法层面的问题。在无政府的国际体系内，环境的整体性、流动性与全球200多个民族国家主权的独立性之间的矛盾，导致国际环境法不仅在实际操作层面出现功能性失灵，而且在诞生之初就“先天不足”。 
　　由此可见，国际环境法的发展进化不仅面临自身先天不足的问题，还要面临国际法体系内部“碎片化”带来的结构性压力。总之，现行国际体系下全球生态环境治理的“集中化”需求与现代国际环境法面临的“分散性”问题相悖，导致全球生态环境的治理困境。 
　　（一）国际环境法存在基础的分散性问题 
　　这主要包括发展中国家与发达国家对于全球生态环境治理的关注程度与责任分配的矛盾。国际法的存在及其运作取决于两个分散性的因素：一是各国利益的一致或互补，二是国家间的权力分配②。国家间能力分配的不同导致其在国际体系中所处位置不同，环境保护在各国国家战略中所处的地位也不同。在全球化和区域一体化背景下，国际社会的异质化明显加强。南北发展严重不均衡造成对于环境保护的认知差距，而这种差距的主要根源是各国对本国实力和发展利益的考量。历史上发达国家的发展是“高污染，高能耗，高增长”的规模效应模式广泛应用的结果。当代发展中国家实现快速发展也是在借鉴发达国家的发展经验而应用这一模式。发达国家现在高度关注生态环境问题，并要求发展中国家在发展过程中注重环境保护，而其在资金、技术支援方面的承诺又因为种种原因难以实现。这与发展中国家发展目标和环保能力相悖，从而导致国际环境法是在各国利益反复博弈中妥协的基础上形成的，其原则不可避免地带有笼统性和模糊性。 
　　全球生态环境治理的紧迫性要求现代国际环境法要以灵活实用的方式发展进化，特别是制定新的原则或制度管理某些优先问题。而这种妥协实际是以一个低标准来迁就某些国家，从而将评价国际环境法有效性的标准也拉至较低的层次。不可否认的是，此举符合国际社会发展面临的实际情况，但在无形中又限制了一个更加从环境视角出发的国际法律体系进一步发展和进步的动力和空间，甚至导致已达成的原则、机制也难以保证严格实施①。正如“共同但有区别的责任”原则虽然兼顾了发达国家和发展中国家的利益，但也使得各国对于责任分配意见不能统一，全球范围内关于生态环境的谈判进展缓慢。 
　　（二）国际环境法立法功能的分散性问题 
　　这主要包括国际法体系层面和国际环境法层面两方面的问题。国际法体系层面的问题是：不同于国内法律是由专门立法机关颁布和实施的，国际法的立法活动是由多种层面的国际法主体共同参与完成的，主要有主权国家、国际组织、非政府间国际组织以及个人等。由于缺乏统一的立法管理机构或者立法主体间的协调机构，以及类似于国内法“立法法”性质的国际法律的依据和保障，不同行为体根据自身利益需求与各自专业知识认知能力推动各自领域的国际法立法。目前，国际法体系在不同领域和不同地域间出现了大量的“亚国际法体系”，如国际贸易法、海洋法、外交和领事法、欧盟法等。在整个国际法体系的“碎片化”进程中，由于国际环境法与其他国际法存在很明显的重叠和互动，并且当前国际环境法中存在大量零散的、难成体系的宣言、决议等“软法”性文件，因此现代国际环境法并未形成一个独立的、自足的法律体制。相比之下，某些国际法已发展进化成相当完善、独立且具有约束力的体系，即国际自足体制②。当国际环境法与其他亚国际法体系发生实体性冲突时，面对其他法律业已扩张形成的“体制优势”，国际环境法显得势单力薄，从而威胁到国际环境法本身的权威性和可靠度。 
　　国际环境法层面的问题是：一方面，尽管国际环境法远未发展成一个独立的体系，但其碎片化已初见端倪。面对全球生态环境出现的综合性的问题，基于不同利益的考量、因不同风险偏好而人为设置的部门目前缺乏统一协调的立法机制。这可能导致三种情况的出現：其一，立法重叠；其二，立法冲突；其三，立法空白。其后果是国际环境法在立法环节即出现“内耗”现象，从而浪费了立法资源，不仅不利于国际环境法自身发展进化，而且降低了生态环境治理的效率。另一方面，无政府状态下国际法的立法主要建立在相关国际法主体达成统一的基础上，即每个立法主体只会参与制定它所同意的国际法。如果某立法主体不曾加入某项国际法，那该法对它就没有约束力③。当前国际环境法主要包括国际环境条约和国际习惯以及软法。其中：（1）软法是指由不具有立法权的国际会议或国际组织通过的灵活性较大、没有直接约束力、可以为各国共同接受的多为原则性阐述的法律文件④。软法在国际环境法体系中占据比较大的比重，一些比较重要的国际环境法文件如《人类环境宣言》《里约宣言》《斯德哥尔摩人类行动计划》等都属于软法范畴。（2）国际习惯是指能得到各国公认，并具有法律约束力，是国际社会在生态环境方面最基本的行为总结。但国际习惯需要长时间的实践才能得到各立法主体的法律确认⑤。（3）国际环境条约是创立有约束力的国际规则最常用的方法。然而，条约的创立只是条约相关国家参与制定的，对未参与到该条约制定的国家并没有约束力。 
　　为了克服环境法渊源分散性带来的难题，目前条约制定者通常采取两方面的措施：一方面，通过推动国际环境条约逐步演变成为国际习惯的渐进方法，从而达到约束非缔约方的目的；另一方面，相关立法朝着“框架公约”方向转变，使尽可能多的国家参与到一个条约的设立中，以达成最广泛的共识。但“框架条约”并未对具体权力义务进行表述，只是呈现一个抽象的行动原则，以这种形式规避国际法立法功能方面的分散性是以暂时失去执行力为代价的。虽然事后有通过议定书或附件的形式确定具体权利义务，但又使得国际环境法立法周期过长、成本过高，并且实际达到的效果远远不能满足全球生态环境治理的紧迫性要求。

     （三）国际环境法执行功能的分散性问题 
　　执行功能主要包括司法与执法两方面。在司法方面，国际社会缺乏具有等级制和强制管辖权的司法机构。司法机构的管辖权需经过主权国家间协定才能建立，在国际法司法领域中，各个国家的意志在该领域起决定性作用。事实上，这关系到国家间整体权力分配的争端，如发展中国家与发达国家关于发展与环保之争，涉及南北国家关于未来世界格局中权力分配的激烈竞争，是发展中国家改变国际社会不公平现状与发达国家维持现状之间的争端①。这种关于是否改变现状的争端，在现阶段相关国家是不会企图通过国际司法途径解决的。因此，即使国际环境法的立法程序不足，也不可能像国内法通过司法机关审案的机会弥补短板。司法活动本身的被动性与国家意志的独立性，导致国际环境法难以在司法领域广泛应用。 
　　从国际法体系层面看，现代国际法体系碎片化使体系内部各法不均衡发展态势进一步加剧。国际法体系解决某领域问题的功能性扩张超越了地域、专业限制，从而造成不同层面的国际法发生重叠乃至彼此冲突。如前文所述，面对各个“亚国际法体系”各自独立构建的规则体制，一方面，某些强势的国际法会借“体制优势”继而形成“体制霸权”，即通过挤压其他国际法的空间，来扩张自身话语权，造成国际法体系内部不平等现象的发生，从而损害国际法体系的整体形象和效力；另一方面，每一个“亚国际法体系”各自为政，拥有一套争端解决机制，导致国际法体系碎片化表征更为明显，而由于生态环境的整体性和循环性，很容易发生关联数个国际法领域的国际争端。在这种情况下，由于国际民事诉讼活动中的不方便法院原则尚未在国际法体系中普遍应用，各争端方会根据利益考量选择对自己有利的解决机制，即造成“选购法院”的后果。这种重结果、轻规则的挑选行为，进一步造成司法程序的分散，不仅无助于争端的解决，而且可能会使整个国际法体系发生倒退。因此，就算相关国家愿意通过国际环境法司法途径解决争端，也会面临国际法体系碎片化带来的这两方面问题的考验，司法解决的过程、结果恐怕都会深负众望。 
　　在执法方面，其一，当前处在新旧国际体系交替的转型期，各种世界性难题层出不穷，不可避免地导致环保议题的重要性被“稀释”，使得国际环境法的实际执行被打了折扣；其二，在处于无政府状态的国际社会中，难以形成超国家执法机构，跨区域治理缺乏权威性和直接效力。同时，国际法体系的碎片化使得国际法执法主体多元化，进一步导致国际环境法的权威性丧失、执法成本上升与约束效力的弱化。当前国际环境法退而求其次，主要是通过取得各缔约国国内法承认进而影响国内法的制定而发挥作用的。尽管在没有强制力的情况下，在国际环境法多年潜移默化的影响下，世界大部分国家有了环保意识，并履行了条约义务。这部分是出于各缔约国自觉的国际法意识与环保热情，但在全球生态环境治理领域，环境治理短期内可能看不到效果，各国遵守相关条约的积极性会受到很大影响，这就导致已经达成的国际环境法在实际执行中进展缓慢。 
　　三、国际环境法进化层面的对策探析 
　　当代全球生态环境不断恶化并出现一系列新问题，而相关国际环境法却难以克服“分散性”问题，相关立法、司法与执法诸功能的进步未能适应新形势的发展。因此，应采取切实可行的解决办法以突破现有国际体系桎梏，寻求有效的国际合作，真正走出治理困境，从而实现人类与地球生态环境和谐相处。 
　　（一）正确认识国际法体系“碎片化”的事实 
　　有观点认为，从深层次原因看国际法的碎片化，是近代以来理性主义的泛滥引发人类知识的职业化，以及自然科学方法论被广泛引入人文学科双重作用的结果。所以其碎片化是与生俱来的①。从另一个视角看，二战后，国际法是以《联合国宪章》为基本原则构建起来的，但一方面，宪章对于其规定的国家主权平等原则与保障基本人权等权利原则之间的协调与均衡并未作相关规定；另一方面，宪章第8章承认在适当区域领域内，相关国家可以根据特殊情形，为维护共同利益自主制定特殊的国际法规范②。伴随着科学技术的推动与战后民族独立运动的高涨，以上规定成为国际法蓬勃发展的重要动因，但也成为现代国际法碎片化的重要诱因。 
　　综上所述，无论是从认识论角度，还是从实际发展角度来看，国际法碎片化是国际法体系固有的结构特征，并不是一个新现象③。从知识发展角度来看，一门知识谱系的传承发展必定伴随着其内部的分化组合、与时俱进的“竞争”态势，而在这看似杂乱无章、难成体系的乱局中，却孕育着发展进化的新希望。我们现在所要做的不是盲目夸大碎片化带来的副作用，更不是去否定甚至徒劳遏制碎片化，而应尽量缓解碎片化带来的对现代全球生态环境治理的冲击。 
　　（二）在立法方面持续推动国际环境法硬法化 
　　软法的大量存在，一方面体现了国际社会对生态环境保护的高度重视，目前可持续发展已得到世界各国广泛认同；但另一方面，也应该看到由于无法律约束力，尽管国际环境法在不断向深层次发展，但在国际法体系中始终处于“弱势”地位，不能有效治理当前全球环境面临的新问题。面对出现的新问题，国际环境法经过40多年的发展目前已经到了向系统化、硬法化发展的时间拐点。所谓硬法，即指国际环境条约、国际习慣以及有约束力的宪章等④。目前国际环境法的立法工作倾向于在全球气候方面的硬法化尝试。尽管全球气候变化与全人类命运息息相关，但由于缺乏系统性的统筹安排、涉及国家数量较多、发展程度不均衡、利益诉求多元化等问题，相关工作未能取得显著进展。 
　　因此可以具体做到：一方面，要充分发挥联合国系统在立法硬法化上的重要作用。其一，应以联合国气候变化大会为契机，推动国际环境法硬法立法的议事议程，充分发挥联合国大会在推动国际环境法立法方面的核心作用，如联大决议、发起提出国际法编纂计划等权力，同时更进一步突破现有的立法区域与领域局限，从全球角度尝试国际环境总法的立法工作。其二，利用国际法院司法判例对国际习惯的再确认和体现的功能，有意识地缩短有关国际条约转化为国际习惯的时间周期，从另一个角度影响国际环境法硬法立法工作，从而最大限度地发挥国际条约和国际习惯的约束力。其三，国际法委员会应在国际法硬法立法方面发挥巨大作用，可以从立法源头上适当增加拟定硬法性质的草案比例，有计划地构建国际环境法的硬法体系，与联合国大会形成推进硬法立法的“双保险”。除此之外，还应发挥联合国环境规划署及其他专门机构的立法作用，以推动国际环境法硬法立法工作的顺利进行。另一方面，要充分发挥非政府间国际组织在硬法立法上的作用。作为现代国际环境法诞生标志的1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议，正是在来自非政府组织的持续压力下才得以召开的。尽管非政府组织的国际环境法主体资格有很大局限性，但它可以通过灵活、非官方的活动影响有关国家的环保意愿，甚至直接提供“绿色援助”来改变有关国家的立场，在某种程度上配合联合国等国际组织的硬法立法工作。如世界自然保护同盟（IUCN），该组织拥有专门的国际法中心，由于其成员的综合性和专业性，可以弥补现行国际法漏洞并为各国制定环境法提供意见和技术支持，甚至可以独立完成国际环境法草案。从某种意义上说，该组织的环境立法意识和实际立法工作进程已经走在了其他国际组织的前列，在立法方面已经成为联合国系统的坚定“盟友”。

     （三）在国际法执行方面应加强监督执行机制建设 
　　国际环境法的实际执行情况是整个法律环节中不容忽视的问题。长期以来，国际环境法在实际操作过程中并未达到预期效果，其中一个重要原因是缺乏有效的监督和执行机制，不能形成普遍约束力。国际环境法的基礎是国际合作，即国际环境法的发展根本上是取决于各国环境保护的意愿。按照全球生态环境治理的集中化要求，现阶段应保证国际法维持民族国家间有限的政治支持现状与超国家治理愿望之间的均衡。本文认为：其一，应以政府间国际组织成立联合监督执行机构为主，确定执行权的集中化，辅之以非政府间国际组织监督作用，将各缔约国实际实施情况进行定期审查评估，及时收集、核查、披露缔约国不履行条约的行为。在缺乏超国家治理条件情况下，利用世界舆论与各种国际组织形成的约束合力进行相关国家的行为矫正。例如，非政府间国际组织现在越来越多地以“法庭之友”第三方的身份介入司法程序行使咨询管辖权，促进司法程序公正透明，从而间接影响国际环境法的执行效果①。其二，以缔约国间相互监督与自己报告制度为辅，完善环境影响评价制度（EIA），同时促进国际环保问题解决机制的多样化和灵活化，除了国际司法途径，还可开发外交、贸易等政治、经济多种手段。如2014年11月，中美双方发表了《中美气候变化联合声明》，2016年9月中美两国在G20杭州峰会正式开幕前夕同时向联合国递交两国气候变化《巴黎协定》批准文书②，作为两国气候外交的重大成果，发挥世界大国之间在环保领域合作的影响力，确立了大国间在国际气候环境治理中政治合作的新典范。 
　　（四）确定国际环境法语境下的“全球公域”划分标准，以国际商业合作方式加强对重点区域的保护 
　　在推动国际环境法立法和执行两方面内部进化的同时，面对全球生态环境诸多持续发酵的外部变量，应及时加强对重点领域的保护。如1980年《世界自然保护战略》将海洋、大气层、南极和气候列为“全球公域”。这些地区由于在生态环境系统中位置特殊，所以能在某种程度上左右全球生态环境，是环境保护的重点区域。但目前全球公域范畴内的“人类共同财产”“人类共同遗产”等概念都引入了“财产”属性，其不足之处在于：一方面，从财产角度定义全球公域，植根于“人类中心论”，这种从人类自利天性出发、功利主义色彩浓厚的定义并不符合国际环境法的未来发展趋势；另一方面，“财产”这一概念正是源于强调保护私有财产的英美法系，在无政府状态的国际体系中，这容易造成全球公域的财产的私有化与环保的公益性相悖①。其后果是这个概念成为大国在全球“无主”领域进行势力扩张的借口，进行自然资源的掠夺并宣示主权，反而加速了相关区域生态环境的破坏。 
　　因此，应厘定国家环境法范畴下的“全球公域”划分标准及相关行动原则，淡化财产属性，克服主权争议，完善相关立法，达到真正保护全球公域的目的。应充分利用市场经济手段平衡不同地区不同国家间对全球公域治理能力上的差异。应借鉴1990年11月创立的全球环境基金模式与正在蓬勃发展的碳排放权交易模式，具体通过成立各地区专门全球公域托管基金，将各国捐赠的形式改革为以世界各缔约国直接注资入股的形式，以政府间专门性国际组织在相关地区管理运营，并相机引入非政府国际组织参与监督运营管理，在所有权与管理权分离前提下，股权可以在成员国间自由交易，股权收益为持股人共有，做到环境保护与国家主权相协调，寻求环境效益与发展利益间的平衡。 
　　四、结语 
　　世界生态环境治理是一项举步维艰的系统性工程。面对全球生态环境治理的“集中化”需求与现行国际法体系的“分散性”问题构成的治理困境，应正视国际法发展的现实，杜绝出现条约制定超出当代人类意愿与能力，过于理想化以及缺乏实际操作性等情况，有条理地推进国际环境法的进化发展。只有做到原则性与灵活性相结合，国际环境法与国家主权相协调，生态环境治理与现实收益共存，才能真正动员起世界各国、各地区、各领域的力量参与到这一工程当中，才能真正发挥国家环境法的巨大作用，切实维护人类可持续发展。