美国农业行政管理分析与借鉴

　　农业行政管理体制对农业经济发展具有重要的影响，高效、有序的农业行政管理体制是农业经济发展的保障。美国农业经济极为发达，与其成熟、高效的农业行政管理体制密不可分。中国农业与农村发展正处在转型时期，建立职能明确、权责一致、运转有序的农业行政管理体制是农业及农村转型的重要保障。中国应该借鉴美国农业行政管理体制的成功经验，来促进农业行政管理体制的改革。

　　1.美国农业行政管理体系的机构与职能

　　美国农业行政管理机构主要是农业部。美国农业部产生于1862年，如今巳经演变成为十分重要的经济管理部门，其职能随着美国经济发展和农业变化而逐步完善。目前美国农业部下设19个局，共涉及7个主要管理领域，分别是农场与涉外农业服务，食品、营养与消费者服务，食品安全与检疫，市场营销与管制，自然资源与环境保护，研究、教育与经济发展，乡村发展。除此之外，还有6个独立办公室，直接在部长和副部长的指导下开展工作。

　　1.1农场与涉外农业服务

　　该领域旨在当农户面临市场和气候的不确定性时帮助其经营农场。该领域提供商品、信贷、灾害应急帮助，以提高农业经济发展的稳定性和持续性。工作内容主要包括3项：①对美国农场主和农业从业人员提供广泛的帮助。②在世界范围内维护美国的利益，并负责组织涉外农业事务。③进行农业风险管理。这3项工作由农场服务局、海外农业服务局和风险管理局承担。

　　1.1.1农场服务局

　　农场服务局由原来的家庭农场管理局、农业稳定和保持局及联邦农业保险公司合并而来，于1994年成立。该局的成立主要是为了对农场进行服务，以及维护农场主和美国农业的利益。工作内容包括为新农民和贫困农户提供信贷，以及帮助农场经营者进行灾后的恢复重建，协助保持水土资源和环境保护，以确保农场的可持续发展。

　　1.1.2海外农业服务局

　　海外农业服务局的根本宗旨是为美国农业在海外的根本利益服务，即将美国农产品尽可能多地推向国际市场，并保护其在海外贸易中的地位和利益。当前海外农业服务局共设立有59个驻外机构，与全球130多个国家保持密切联系[1]。该部门职能包括：①负责收集世界上各个国家和地区农业生产和需求信息，分析找出地区间可能存在的贸易机会以及长期的贸易发展趋势，为美国农业在海外的利益服务，为其针对性地生产农产品，开拓国际市场提供基本信息。②通过开展各种项目计划，为美国农产品出口商进行海外促销宣传，为农产品出口提供经济援助，不断为美国农产品出口创造有利条件，以提高其综合竞争力。③通过广泛的国际合作与交流为低收人国家提供农业技术支援，同时也收获美国所需要的遗传资源和一些农业技术。培养与低收人国家的良好关系，增强其对美国农业产品和农业技术的认同感。④对低收人国家直接进行粮食援助，通过这种方式，既解决了美国国内粮食过剩的问题，又提高了美国农产品在这些国家的地位，为以后开拓农产品市场，建立长期的农业贸易关系打下良好基础。

　　1.1.3风险管理局

　　风险管理局设立的初衷是保证农业生产的稳定，即通过提供较为完善的农业保险来提高农业生产者的抗风险能力。为实现这一目的，风险管理局的主要职能包括：①向农业生产者提供多层次的、多样化的农业保险服务，并对符合条件的农户进行理赔，以减少农业产生者因为旱灾、过度潮湿、雹灾、风灾、霜冻和病虫害等不可抗拒的原因而造成的损失。这些保险可以从各种作物保险办事处和特定的农场服务办事处办理，非常方便。②负责开展风险管理培训和教育，对农民展开多层次多类型的风险培训。

    1.2食品、营养与消费者服务该领域旨在通过各种食品资助计划，为美国人提供充足的且符合营养要求的食品，同时负责营养制定。这一职能由食品和营养服务局，以及营养政策与促进中心来完成。

　　1.2.1食品和营养服务局

　　食品和营养服务局主要负责：①食品券计划，这是美国农业部最基本的食品营养援助计划。该计划通过向低收人家庭发放食品券，提高他们的食品购买力和拓宽健康食谱的选择范围。②儿童营养管理，即对幼儿园、各类学校中为学生提供的早餐、午餐、节假日食品的营养状况进行检查和监督。③妇女、婴幼儿营养保护，通过食品、营养教育和医疗服务保证妇女在哺乳期的营养标准，提倡幼儿吃母乳而非替代品。④其他营养计划，包括农产品补给市场计划、特别牛奶计划、印第安保留的食品配给计划等。⑤赈灾计划，主要负责自然灾害后食品救援工作。

　　1.2.2营养政策与促进中心

　　营养政策与促进中心主要负责美国农业部营养科研与营养决策的指导和协调工作。该中心是美国农业部全面负责对消费者的营养教育，把营养学的科研成果及时地向全社会的营养教育工作者和消费者发布的机构，是联结科学与消费者的纽带。

　　1.3食品安全与检疫

　　该服务领域旨在确保美国国内市场上所销售的肉、蛋、禽及其加工品、国外进口品的安全以及正确使用标签和包装。该职能由食品安全和检疫服务局负责，主要包括：①对肉类、家禽和蛋类质量安全检查，以判定其是否有疾病和其他变异，同时对化学残留进行现场抽样检查。②制定工厂卫生、加工控制、产品成分、包装和标签、微生物和化学污染的标准，负责对加工过程中设施的卫生状况、标签使用和包装进行检查。③开展禽产品与人体健康方面的风险评价和研究。④对消费者进行食品安全方面的教育，免费为消费者提供客观的、准确的消费信息。

　　1.4市场营销与管制

　　该职能旨在开拓美国农产品的国际和国内市场，保证动植物的健康，并负责国内标准制定和参与国际标准制定。主要由农业市场服务局，动植物检疫服务局，谷物检验、包装和仓储管理局3个局完成。

　　1.4.1农业市场服务局

　　农业市场服务局主要负责：①监督市场协议和规则执行，为美国农产品提供有效的、公平的农业市场环境。②收集和发布农产品的各类市场信息。③负责农产品分级、检验和出证等工作。④负责有机食品营销标准的制定和认证等方面工作。

　　1.4.2动植物检疫服务局

　　动植物检疫服务局的工作宗旨是防止病虫害对美国农业生产造成侵害，具体职责有：①承担对外国输美国农产品的检疫工作，保护美国农产品不受国外病虫害的侵害。②采取措施，控制并根除外来动植物病虫害。③负责有关进出口动植物及其产品政策的实施。④负责和协调国内动植物卫生计划，防治病虫害。⑤负责有关农业生物技术的管理工作，包括转基因品种的进口、试验等。

　　1.4.3谷物检验、包装和仓储管理局

　　谷物检验、包装和仓储管理局主要负责：①制定玉米、大麦及小麦等8种经济、油料作物的分类标准及检测工作，对美国谷物和油料的国外销售提供准确公正的检验和计量服务，防止欺诈行为。②规范家禽、肉类及动物制品交易的监督，防止欺诈、歧视及垄断行为的出现，并监督有关动物福利的实施工作。

　　1.5 自然资源与环境保护

　　该职能旨在通过持续的管理确保土地的可持续性，阻止对自然资源和环境的破坏，恢复资源的自然状态，负责该职能的有林业管理局和自然资源保护局2个机构。

　　1.5.1林业管理局

　　林业管理局主要负责自然资源的可持续发展，负责对国家森林和草地的综合利用和保护管理，其主要职能有：①管理国家森林体系，包括林地、木材、野生动植物、河流湖泊、林区道路、牧草等，及与森林系统有关的滑水、滑雪、登山、野营、狩猎、垂钓、跳水等休闲活动。②协助州、县政府和私人林场主对森林系统的管理和保护。③负责林业及其林产品的研究与开发。

　　1.5.2自然资源保护局

　　自然资源保护局主要是通过提供技术援助和各类支持计划帮助包括私有土地上的自然资源保护，以达到减少水土流失，改良土壤和牧场，保护水的质量和供应，保护湿地，为鱼类和野生动物提供栖息场所的目的。其主要职能有：①帮助土地所有者计划、使用和维持水土保持系统。②帮助政府部门、部落和社区团体保护环境，提高生活水平和质量。③对自然资源情况进行调查和评价，将资料提供给土地所有者和社区，以供他们在规划和管理自己的资源时参考。④负责保护标准、技术细节和指南的制定。

　　1.6 研究、教育与经济发展

　　通过将研究、分析和教育结合的方式，创造一个安全的、持续的、竞争性的食品系统，这一职能由以下机构完成。

　　1.6.1农业研究服务局

　　农业研究服务局主要任务是研究农业科技并将其应用于农业生产当中，通过为农业生产经营提供最新资讯，开发及研究农业新技术，解决农业生产中的技术问题，以确保为美国社会提供充足的、高质量的、安全的食品和其他农产品，满足消费者的需要；同时确保美国农业在世界上的竞争力；保护自然环境和自然资源；改进农民的生活质量和经济条件。具体负责以下工作：①研究开发新品种，提高农业生产力，改进农产品品质。②开展环境资源方面的农业技术研究，防止水土流失，减少土壤、空气和水源水质的退化污染等。③开展农产品加工和技术转化研究。④开展关系人类健康的农业生产、加工和营养方面的研究。⑤开展需要长期投人的农业研究，如重大的病虫害防治、自然资源的合理利用和保护等。

　　1.6.2州际合作研究、教育和推广服务局

　　通过将研究资源和教育资源同美国农业部工作进行有效的结合，与各个研究及应用机构，如各州赠地大学、有关农学院以及其他一些私营或者公共组织等协作，共同促进农业和环境以及相关的社会科学的研究和推广。主要职能有：①通过针对、系统地开展农业科研和教育计划，推动农业、环境、社区和人民福利的发展，这些计划应是关于高附加值产品开发、动植物基因图谱、生物技术、病虫害综合防治、人类营养、食品安全等前沿研究[2]。②开展关于持续农业、食品安全、风险管理、远程教学、社区经济开发等方面的模式教育计划。③负责高等教育计划，开发相关方面的专门技术和培养优秀师资队伍。④建立广泛的教育科研合作伙伴关系。⑤负责农业关键领域的国家研究计划。

　　1.6.3经济研究服务局

　　经济研究服务局设立的初衷是向社会提供可供利用的经济信息和社会信息，帮助立法机构和行政机构制定、评估和完善农业和农村发展的相关信息。主要职能包括：①查明国内外市场农业生产的需求情况，如对农业生产资料、各类农作物、食品和纤维产品的需求。②评估农业生产的成本和销售的利润。③分析政府农业政策如何影响农业生产者、消费者、自然资源和公众。④研究美国农业和市场的经济行为。⑤负责研究世界及美国农业生产和销售体系。

　　1.6.4国家农业统计服务局

　　国家农业统计服务局为农业生产环节、运输环节和研究环节等与农业相关领域的从业人员提供客观、及时、准确的信息服务，满足其农业生产、贸易和农业农村研究的需要。该局总部设在首都华盛顿，并在45个州设有办公室，向美国农民提供涉及120种农作物种植及近50种家畜、家禽养殖的统计资料，并负责有关农药、化肥使用及土壤质量的数据资料，为农场主生产提供参考[3]。

　　1.7乡村发展

　　该服务领域主要通过提供金融资助支持供水、排水、供电设施，房屋，通信设施，医疗服务等方式提高美国农民的生活水平、增强农民的经济发展机会，并提供贷款促进乡村商业发展，这项职能由3个机构完成。

　　1.7.1农村商业和合作发展局

　　农村商业和合作发展局的宗旨是为了健全并发展乡村的商业体系和农民合作体系，提高农民的就业机会，促进乡村经济发展。主要职能有：①负责向农村地区提供工商贷款，以帮助商业和工业项目的建设和改造，创造就业机会，改善该地区的经济和环境条件。②负责为农业生产与营销等经营活动提供信息，为农村商业发展提供技术支持，负责为乡村业务制订发展计划。③为农民合作体系的健康发展提供服务。

　　1.7.2农村住房服务局

　　农村住房服务局设立的初衷在于通过多种措施帮助农民享有经济、安全和卫生的住房及对乡村发展起关键作用的社区设施。具体的工作内容包括：①提供优惠的住房贷款或赠款帮助低收人家庭购置、新建、改造、维修和搬迁住房。②通过农村租赁住房贷款或赠款帮助低收人家庭和个人出租的住房进行建设，向非营利性团体和政府机构提供住房保护赠款，以维修低收人居民租赁住房。③通过租赁援助项目对低收人佃户进行补贴，使其支付的租金不超过市场租金的30%。④向政府、特别区域、印第安部落和非营利性团体等单位提供社区设施贷款、贷款保证金和赠款，以帮助幼儿园、学校、图书馆、医院等社区公共设施用房的建设、改造和维修。

    1.7.3农村公用设施服务局

　　农村公用设施服务局旨在通过在农村提供各类公共基础设施，提高农民居住的舒适程度。主要有以下内容：①实施电力信贷以发展农村的电力和通信设施，建设现代化的输变电系统，为美国农村提供安全充足的电能。②实施农村供水和废物处理贷款计划，加强农村地区排水管道建设。③实施农村通信设施贷款，开放农村地区高速互联网端口和提高信息化水平。

　　2.美国农业行政管理体制的特点

　　2.1依法进行农业管理

　　发达国家普遍对包含农业在内的各行业进行法治化管理，这些国家农业管理机构的设置、调整、职能运行、部长权力界限等，均由法律明确规定。美国众参两院均设有农业委员会负责农业立法，美国总统及农业部部长只能根据相应的法律授权来开展工作。在过去的100多年里，美国国会通过了大量的法律，形成了一套比较完整的农业管理法律体系，对农业和农村发展起到了重要的指导作用。在法律的基础上，行政部门每5年修订1次农业发展规划，以此指导农业发展。美国农业法律在制定过程中，充分听取各阶层各利益集团的意见，兼顾各阶层的利益。

　　2.2注重服务理念

　　美国农业管理部门更加侧重服务职能。1862年林肯总统批准成立农业部时曾经把这个部称为“人民部”，当时美国有90%以上的人都是农民，他们需要从政府部门得到各类服务以进行农业生产。为了体现农业部的服务性质，美国农业部多数局名称为“Service”而不是“Bureau，”3]。时至今日，美国农业部依然有较强的服务意识，从以上职能可以看出，美国农业部主要是为农户服务的，如为农场主提供信息、资金、技术等各类服务；为农业经营单位和农户提供水、电、通信等基本设施以保证农民的基本生活；提供废水、废物等排污设施以保证农村的环境不受污染；为收人低于一定金额的农民提供房屋贷款以资助其修建房屋。

　　2.3注重与农民合作组织的协调作用

　　发达国家的农业行政管理部门普遍重视农民合作组织的作用。各类农业协会在美国农业发展中同样是重要一环。农业协会对协会成员提供资金、技术、运营帮助，对外输出产品，成为联系农民和市场的纽带。美国的农业协会完全由农民自发创办，并不负责帮助贯彻农业政策，仅仅向政府传递农民诉求，完全维护农民利益。

　　2.4注重农业科研和推广

　　美国被认为是农业科技信息推广最为成功的国家，其农业科技贡献率接近70%。美国的农业研究推广体制有自己的特点：①农业的教育、研究和推广3项任务均由州农学院来完成，这样可以使这3项任务互相融合，互相促进。②研究推广经费充足，研究经费由政府和市场分别提供，推广经费由联邦政府、州政府和地方政府共同负责筹集。在农业学院中，实行弹性化的工作时间，农学院教授大约有30%的时间用于课堂教学，约30%的时间用于农业科研，约30%的时间用于技术推广[]。大学与县政府合作成立县农业推广中心，承担推广农业技术的功能。在县级政府中，设置有农业技术推广委员会这一机构，由政府、大学、技术推广中心和农民代表组成。该委员会负责定期就各方意见进行沟通并审定农业推广计划和农业经费使用计划。

　　2.5实行一体化的管理方式

　　美国对农业实行一体化的管理体制。作为联邦政府最初设立的政府部门之一，美国农业部具有规模大、范围广、功能全的特点。为此，农业部被赋予了“从农田到餐桌”的综合管理职能。考察美国农业部的管理体系可以看到，横向上美国农业部的工作包括种植业、畜牧业、渔业、林业等领域；纵向上农业部的职能不仅涉及管理农作物的生产，还包括保护及利用公有自然资源、保护动植物、制定农产品标准、推广农业科技、食品安全和营养健康、发展农民合作组织等。农业部管理农业的方方面面，可以说实现了大农业，保证了农业管理各方面的有机融合。美国农业部不仅管理农业，还负责农村的发展，不仅促进了农业这一产业的发展，还促进了农民地位的提升，实现了农业发展和农村建设的融合。

　　2.6使用多种农业行政管理调控手段

　　作为最发达的市场经济国家，美国农业发展采取以市场调节为基础的办法，各类生产资料包括化肥、种子、农药、农用机械等均由市场调节。美国农民可以在市场上购买不同种类、不同质量、不同价格的生产资料。由于竞争激烈，再加上法律完善，这些生产资料质量和价格有所不同，但绝无假冒伪劣产品出现。产品市场化，由农场主根据市场需求自主决定农业生产，大量的农产品在市场上相互竞争以满足消费者需求。在此基础上政府通过多种手段对农业生产进行调控。

　　2.7注重农业危机的管理

　　在农业危机管理方面，政府部门自身建立专业管理机构。美国联邦紧急事务管理局是最主要的应急机构，该机构的主要职责是统一指挥防灾、救灾和灾后重建工作，给予下级政府以技术指导和支持，最大限度地减少因为自然灾害对包括农业在内的各种产业的破坏。美国设立了联邦、州、县、市、社区的5级危机管理体制来处理全国的农业危机，运用各类信息手段来预防和应对巳经出现或可能出现的农业危机，还利用其他一些高新技术如可追踪信息系统来应对农业突发事件。

　　3.美国农业行政管理体制的发展趋势分析

　　3.1行政管理体制的分权化、公共服务的市场化导向和契约管理

　　自20世纪80年代以来，“新公共管理”思潮席卷美国，其主要的观点就是在政府管理中引人企业管理的理念，在政府行政管理活动中引进私人部门的管理方式及方法来促进行政管理效率的提高及降低管理成本。受这种思潮的影响，美国在农业行政管理领域也开始出现权力分散化的趋势。分权的方式包括权力让渡与授权管理，权力让渡即是将农业行政管理权及财政分配权由联邦一级转移到州或地方，同时在管理过程中引人私人服务部门，与之签

订公共契约，将管理权让渡给私人部门，将市场化的机制引人管理中，明显提高了农业行政管理的效率。在授权管理上，农业部授权州、县地方政府依据当地的农场主偏好，为农场主提供更多的服务福利。由此，在美国农村地区的公共服务中，除了政府部门之外，私人公司、非营利性组织及政府授权的其他组织均是法定的服务提供者。公共服务私有化的结果带来了全新的效果，有效推动了美国农业行政管理体制契约化、服务化、中立化的发展。

　　3.2构建更为合理和安全的农业收入和价格支持网络

　　农业是美国出口的支柱产业之一，美国政府非常重视农业经济对国民经济的提升功能。近年来，美国在政策方面对农业的扶持力度也在加大，尤其是在2002年农业法案出台后，这种趋势更加明显。这种趋势变化与美国经济状况、农业在产业经济中的地位和国际上粮食安全的总体趋势相吻合。自此，每5年修订1次的农业法案，一直延续了2002年农业法案的基调。2013年农业法案保持了2002年以来的农业收人及价格支持体系，但在支持方式及资金结构上进行了调整，引人了新的收人及价格计算的方法，改变了长期以来以价格支持为主导造成的价格扭曲问题。这样不但符合了WTO的规则，也减少了美国农业预算支出，更提高了补助的针对性。

　　3.3更加注重环境保护和食品安全

　　从2013年农业法来看，未来的5个财政年度内，农业部的职能要进一步转型，更加注重农业环境保护与食品安全。主要体现在以下几个方面：①着重支持农村社区发展，保障农村社区的独立与繁荣，比如增加信息化的覆盖率，积极发展农业新能源，支持区域农业系统自动化发展，减少农业温室气体的排放，为新型农业提高资金支持等。②强化森林植被保护，扩大森林碳交易区域，保障私有土地、森林、植被的保有、保存，保护水资源的持续合理利用，以此应对气候变化。③进一步加强农产品及食品安全，扩大美国的生物技术出口。④确保美国儿童能够获得安全、营养和平衡的饮食。

　　4.美国农业行政管理体制对中国的借鉴

　　4.1加强农业行政管理部门的协调

　　从美国的经验和农业发展的趋势看，农业生产的广度及深度在不断扩大，农业生产经营与农村社区发展紧密结合。此外，农业与其他产业的联系也在扩展，农业管理的深度及难度在增加。从中国的实际情况看，农业行政管理的现状还存在着条块分割的特点，农业行政管理部门权力小，职责行使力度不够，这就无法为现代农业的发展提供保障，难以处理许多涉及农业发展的事务。在当前农业部门的大管理体制尚未建立的情况下，就需要加强农业管理部门与其他行政部门之间的协调，统筹农业和农村发展问题。

　　4.2构建完善的法制环境

　　中国农业管理的法制不完善，例如，影响农业管理的人为因素较多，在一定程度上造成了农业管理的随意性和偏差；一些法律制定时间较久，巳经不适应现代农业的发展；有些地方制定的行政管理法规，带有明显的地方保护主义色彩，导致了市场分割、垄断及各种不公平现象的出现；受传统管理方式的影响，重视“红头文件”，轻视法律法规，导致管理的透明度不够。在市场经济和加人WTO的大背景下，中国必须加强农业管理的法治化水平，体现在以下领域：①清除与WTO规则和市场需求不一致的法律法规。②建立由贸易冲突导致的农业投诉应对机制，形成透明的、公正的农业法治工作体系。③建立适应市场经济和应对WTO需要的透明公正的法律规范体系。

　　4.3加快现代农业人才的培育

　　美国农业生产的高效运行和农业品种的极大丰富，不仅有组织和制度因素，还与其具有大量高素质的农业生产者密切相关。中国农业的发展迫切需要改变农业生产者生产技能落后的现状，提高其生产技术水平。在这方面，农业行政组织必须与市场和社会组织合作，将目前以行政力量为主导的农业生产者培育体系改变为以市场为导向的农业生产者培育体系，培育一部分具有现代农业生产经营意识、具有广阔视野的高层次生产与管理人才。

　　4.4加大对农民合作组织的培养和监管力度

　　农民合作组织是对农业行政部门管理的有力补充，应该加快发展速度以适应现代农业的形势。要健全相应法律法规，改革农民合作组织的登记制度，降低组建门槛使农民合作组织真正反映农民的生产意愿。在目前发展较为困难的情况下，政府要采取财政补助等多种方式扶持农民合作组织，要通过转移政府职能的方式赋予农民合作组织自身造血能力。要依法对已建立的农民合作组织加强监管，保证其履行公共义务，对不符合条件或在运行过程中违反法律法规的农民合作组织要认真清理，取消其组织资格。

　　4.5 增强农业危机处理能力

　　灾害会对农业生产产生巨大的负面影响，必须加强对农业危机的管理能力。首先重视防灾预防工作，提高农民和公众的防灾意识和防灾水平。农民和公众防灾意识和水平的提高将在很大程度上提高危机的处理效果。要加强对硬件设施的投人和相关人员的培训，以提高预警的准确性。在农业应急管理中，应该充分发挥社会组织和市场的作用，既有利于信息沟通，加强资源配置的效率，又可以有效减小政府负担。还要完善农业应急管理体制，让政府、社会组织和市场有效配合，构建系统性的应急体系。

   作者简介：朱彦杰（1977—），男，河南许昌人，硕士，讲师，研究方向：管理信息系统、电子商务