美国高等教育质量管理及其借鉴
当今全球急遽变化。美国作为全世界最大的发达国家，最先掀起了信息技术革命，率先进入了知识经济时代，高等教育展现出的优势也令世人瞩目。但是，与世界其它国家一样，美国的高等教育也面临着质量问题的困扰。20世纪后半叶，美国高等教育领域中的质量问题引起了人们的高度关注。成立于1984年的“美国高质量高等教育研究小组”就提出美国高等教育的根本问题是教育质量问题，高等学校要全力以赴地提高教育质量。进入21世纪以来，对高等教育质量的诉求依然是美国政府、学术界和公众关注的中心问题。
美国高质量高等教育研究小组在1984年10月提出的报告《投身学习：发挥美国高等教育的潜力》中，指出了当时美国高等教育质量方面存在的诸多问题。如，为获取学士学位而进入高等学校学习的学生，实际上只有一半获得了这一学位;1964~1982年，毕业考试15门主修课测验中，学生有11门课的成绩下降，下降最严重的是那些需要较高的语言表达技巧的学科;美国高等学校的物质设备和教学设备，正在急剧恶化。甚至一些有名望的研究型大学将数百万美元的维修费用于购买书籍，州立大学和社区学院的设备预算也不能适应学生的学习，等等。对于美国高等教育质量的状况，印地安那州立大学局等教育研究学者乔治•库(GeorgeKuh)也在对美国二十多年来的大学生教育质量情况分析后指出：学者们喜欢用熟悉的A到F的评分方式来评价美国教育体系的表现，但据调查显示，没有学生和学校的得分能够超过C，这样的水平远远低于我们学生和国家所需要或应该具有的总体上优秀的承诺。[1]显然，乔治.库所得出的结论同美国公众的感觉在一定程度上表现出了一致性。那就是，高等教育质量出现了令人遗憾的下滑趋势。
近几十年来美国高等教育质量滑坡的主要原因，可以分别从宏观和微观来得到解释。
从宏观上来说，一方面，这是美国高等教育一定历史发展阶段的必然结果。二战以后，如何安置数量庞大的退伍军人是美国亟待解决的一个社会问题。1944年6月22日，罗斯福总统签署了著名的〈〈退伍军人权利法案》(GIBill)，数百万男女军人依靠政府出资补贴涌入大学校园和其他教育机构。
此时，美国社区学院如雨后春笋般的大量涌现就无可厚非了，其他的大学也扩大了招生数量。当时，维护城市社会的秩序或制度之稳定，才是第一位的;而满足高等教育的高深学问及内在逻辑的要求和规则退居其次。至此，高等教育大众化在美国已成星火燎原之势，从而改变了美国精英高等教育的面貌。时至今曰，美国更是率先普及了高等教育，其适龄人口的80%以上均可以进入高校学习。据统计，2004年高等教育在学率(全曰制与非全曰制高等学校在学人数除以18或19-21或22岁的人口总数)已达到89.5%。2005年美国各类高等教育在学人数更是接近1800万人。这是一个世纪前的60倍，二战后的10多倍。自二战以来，美国高校招生规模一再扩大，在校生人数也呈几何级数增长，办如此庞大的高等教育不可避免地会带来质量问题。很多大学在被动地打开校门扩大招生以后，未能主动迎接学生数量的迅速扩张所带来的挑战。另一方面，美国政府对公立高等教育的政治兴趣和投资下降，这给就读于公立大学的占全美国80%的大学生的受教育状况造成了一定的负面效应，从而影响了全美的整个高等教育质量。由于教育成本上涨，而政府对作为高等教育主体的公立高校的投入不足，教育财政经费增速缓慢，加之上个世纪曾为美国高等教育的大众化提供重要资源的联邦和州政府的合作逐渐消失，导致美国的公立教育状况不容乐观。公立大学的整体办学水平落后于私立大学，这种教育质量的落差对美国的高等教育发展并无裨益。
从微观上考察，美国高等教育出现质量问题的原因还包括两个层面。第一，美国高校奉行“教职自由”的隐患从深层次制约高等教育质量。“教职自由”的观念使教师不是把更多的时间放在教学工作上，而是把更多的时间放在学术研究上。有学者在对美国过去几十年有关教职活动的全国性调查中发现，所有四年制学院的教师们用在教学方面的时间比例在下降，而用于研究方面的时间比例却在上升，非常多的高校每年的平均课堂教学负荷在下降。这表明美国高校已从注重教学向重视学术研究转变。经调查发现，美国大学的教职们把更多的时间从事学术研究而不是从事教学。其主要原因是：更多地从事学术研究能更有机会获得学术研究资金的支持，研究成果可以提高其学术研究声誉以换取可能更高的报酬;教师们把更多的时间投入到学术研究上也跟其所受到的外部压力相关，美国大学招聘教师和晋升越来越看重学术研究能力，这无形中使得教师们减少了用以教学的时间而去进行学术研究。这种重视学术研究给教师带来的多方面的好处，使得美国教师追求“教职自由”之风愈刮愈烈，最基本的教学工作反而被轻视，在长远上给教育质量带来了隐患。第二，学术同仁关系逐渐消失，淡化了教学的集思广益。以往，学术同仁关系在美国为大学部门中教师之间的交流与联系提供了一种模式。教师们乐于在非正式的集会里分享他们的研究结果，在统一的程序里确定教师的升职与待遇，一致同意决定每一学期开什么样的课程以及由谁来执教。但是教育中不断增强的部门化、不断细分的课程设置和利益冲突在学校的渗透，使得独自开展教学工作的教师比例增大。许多教师发现他们不大可能同其他教师一起讨论教学的问题。学术同仁关系的缺失带来的影响是比较严重的。高等教育中部门化的增强使得职位委派和奖励被戒备性地限制在各部门之内，院校和教师很难为解决一些重要问题提供全面的专家意见。同时，教师之间在非正式集会中相互交流思想和教学经验、探索教学方式和发展“更深入的思维方式”的机会也变得越来越少，从而影响了教育质量。因此，学术同仁关系的弱化带来的教师间缺少交流和利益冲突，给高等教育质量带来曰益增长的威胁。
二、管理诉求：美国高等教育解决质量问题的决策
二战结束后的一二十年，为了满足当时社会和公众对高等教育的需求，维护和稳定城市社会秩序和制度，高等教育的发展重点是侧重于数量的增长、规模的扩大，而对质量则表现出不太重视的姿态，从而导致，一方面是规模的不断扩大，另一方面是质量的曰趋滑坡，招致全美各界广泛、强烈而持续的批评。
当时，美国上至议会下到普通民众，都普遍关注高等教育质量下降问题，学术界和高等教育管理机构则对此进行了深刻的检讨和反思，提出了尖锐的批评和改进高等教育的建议。
州教育委员会(ECS)主席费兰克.纽曼在1985年出版的《高等教育和美国人的觉醒》中这样表达他的观点：“高等教育正在进入一个对其目的和质量质疑的阶段。”美国高质量教育委员会则在1983年和1984年相继提出了《国家处于危机中：教育改革势在必行》、《投身学习：发挥美国高等教育的潜力〉〉两个极其重要的纲领性文献。此后，又有〈〈提高高等教育质量的67条建议》、《进入大学前的学术准备：学生应该掌握什么知识和具备什么能力》、〈〈为高质量而行动：_项改进我们国家学校工作的全面计划》等各界关于教育改革的_系列报告相继推出，阐述如何改善和完善大学教育，特别是提高本科教育质量的建议和设想。[2]1991年，在继美国企业界20世纪80年代重新重视全面质量管理(TQM)的运用且获得成效后，IBM提出了“IBM大学院校TQM奖励计划”以美国国家品质奖的评审标准为依据，鼓励大学开始导入TQM理念治校。接着在1993年3月，美国国会通过国家质量承诺法条，鼓励美国大学秉持全面质量管理注重流程管理的重要精神，每年颁奖给在推广教育、内部管理及与产业合作中卓有成效的大学。1995年，美国创立“研究型大学本科教育全国委员会”，于1998年发表题为《重建本科生教育的美国研究型大学发展的蓝图〉的研究报告，提出了美国研究型大学本科教育改革的十种策略，从而拉开了美国重构研究型大学本科教育的序幕。
可见，美国对本国的高等教育质量给予了高度重视，也围绕高等教育质量管理采取了一系列有效的举措。美国高等教育质量管理主要是通过分散于各地的认可活动来进行，社会设有官方或半官方性质的评估机构。政府不参与、不干涉评估活动，不制定评估政策，但这不表明政府与高校评估活动绝缘。政府充分尊重评估、支持评估、依靠评估，以其特定的方式，像一只无形的手，作用于评估活动，实现其管理理念。为了保障院校或学术项目的质量及帮助院校或项目改进和提高，经历了近百年发展历程的高等教育认证逐步成为了美国高等教育一个独特的制度安排。事实证明，它是一种有效而广泛地保障和提局局等教育质量的手段。它1般是由归属地方或相对权威的教育质量认证机构所提供的一系列证明，用以确保项目或机构正确合理地确立并完成计划和任务，其最基本的作用是保证质量和促进院校及课程的不断完善。
此外，美国在改进高等教育质量管理上也在不断探寻着新的途径。20世纪80年代以来美国教育改革中最显著的特点之1，就是把原本在企业管理运用的质量管理引入了教育管理过程中。20世纪90年代初田纳西大学将全面质量管理(TQM)分析应用到MBA的重新构建和成立管理发展创新研究所。随后，TQM不仅在学院范围内开始试用，也开始在一些大规模的大学中得到广泛地应用，如宾夕法尼亚州立大学、俄勒冈州立大学等等。美国学者有关高等教育和院校实施全面质量管理的专著中都引入了国家质量奖标准。新泽西州立大学专门以波多里奇标准为基础编制出适合高等教育自我评价的系统，名为“优异之传统:高等教育质量评估计划”。
而且，美国的高等教育事业发达，公立和私立大学都数不胜数。这么多学校在全美甚至全球教育市场上激烈竞争，因此美国也盛行各种排行榜。这些各式各样的大学排行榜是高等教育进行权威认证和大学自评之外的一种社会关于高等教育的评估方式。大学排行榜有针对各种专科和特殊学校的排行榜，也有适用于本科教育的院校排行榜。比较具有权威性的排行榜是《美国新闻与世界报道》_年_度的大学排行榜和《金钱〉(Money)杂志每年都推出的全美最合算大学排行榜。排行榜有特定的指标体系，按学校或专业的资源和能力，按其顺序排名。尽管媒体评估研究对大学教育质量究竟反映了多少真实情况的争论从未间断，但是在排名和质量现实之间还是存在着模糊的联系。这样的大学排行榜在公众中具有很大的影响，甚至可以说是美国影响最为广泛的质量报告。这些报告也间接促使各高校关注并提高自己的教育质量。
三、美国高等教育质量管理的基本特点
美国高等教育质量管理具有分权的特点，没有一个全国最高的权威机构。联邦政府并没有设立管理机构来统一管理高等教育质量，只是依靠立法与政策在宏观上进行引导。因此，美国的高等教育质量管理也具有与其高等教育相适应的特点。
1.外部监督主体的独立性。美国的相关法律没有规定高校必须获得认证地位，学校申请认证完全是自愿行为，而非教育行政主管部门的行政命令，以期获得业内同行和社会的信任与认同。简单说来，教育质量认证是一种自发的、非政府的，且独立于高校的评价体系。为了确保认证的公正，认证工作人员不能在本州的院校从事认证工作，一定时期内不能与被认证学校有任何雇佣关系。教育质量认证是为了保证质量而形成的一种评价方式，它减少了管理机构出面协调的概率，也促使大学定期进行内部评价并不断完善自身。因此，认证制度客观上从外部保证了院校整体的办学条件和基本的教学质量标准。
新闻媒体和一些研究机构根据对高校的质量评估结果对学校进行的排名也充分保证了自己的独立性。这种大学排行是对学校特色、教育理念、教育质量的一个健康反馈。例如《美国新闻与世界报道〉〉是在卡内基高等教育机构分类基础之上，进行重新归类并分类评估排名而不是对所有高校进行排名，像社区大学就不在它排名之列。这种分类排行也体现了高等教育质量是_个系统质量，不能用单一的方式和标准来评价。
美国对高等教育质量进行管理的这种外部监督主体独立于高等教育主管行政部门的做法，保证了美国高等教育系统的规范统_性与多样化，从而可以保证评估结果的公正性。对高校做出的评价尽可能正确合理，可以满足政府和公众了解高等教育状况的需求，激励社会人士关注和批评高等教育，引导高校沿着自己特定的使命和目标发展，并努力提高自身的教育质量。
2.高校参与高等教育质量管理的竞争性。美国高等教育系统的显著特点是其竞争性，无论是在师资力量、生源质量、经费来源还是在学术声誉上都无时无刻不充满着竞争。这种竞争更多地来自于同_层次高校间的有序竞争，原因在于美国每_层次的高等教育机构数目远远多于社会需要。地区认证或是大学排名等外部监督结果，都会直接影响到高等院校的招生、就业、经费拨款、校友捐赠等事关生存问题。美国大学传统的自治制度是院校参与认证与评估的基础，资源的市场竞争模式又是各类型、各层次大学参与外部认可的竞争动力。所以，尽管参与外部机构的评估成为高等院校的自愿行为而不是强制行为，但仍然有为数众多的学校选择主动参与进来。据相关统计，1996年美国就已有将近160所大学参与质量改进活动，将近50%的大学建立了质量管理的相关组织。[5]有不少大学在质量管理方面还有自己的创新和独到之处。例如：西卡罗莱纳大学的“专业评估政策”作为大学评价教学质量和成就的管理工具在各学院得到了广泛的运用。美国高等教育正是由于这种市场竞争模式，迫使大学适应不断变化的经济和社会发展状况，提高办学质量，吸引更多优秀的人力资源，筹集更多的资金。
3.质量保障体系的不断完善和认证工作的经常化。美国高等教育质量保障体系强调不断完善自身，
以促进高校质量的不断提高。联邦政府每5年或6年修订一次《高等教育法》，试图从宏观层面解决高等教育面临的新问题，保证和提高教育质量。认证制度在美国已有100多年的历史，至今在美国高等教育领域和美国社会中发挥着重要作用，这与认证机构严格的自我管理、自我更新能力是密不可分的。各个认证机构每隔一定时间修订认证标准和认证政策，以适应高等教育领域内外部环境的变化。[6]为了适应现代社会的变化，教育质量认证把其工作重心由量化标准转向了质量标准和协助高校内专业的评估。认证的程序是循环进行的，通过认证后，每隔—个周期，一般5到l0年都要进行一次复评;不过当发生严重问题时，会缩短认证周期。这种周期性就使得高校避免在认证后出现逐渐松懈的倾向，使其不断进取以维持与所获得的认证资格相一致的水平，以实现高校对质量的持续关注和发展。现在，全美大概有3000多所院校及其开设的课程，已通过一个或多个认证机构的认证。全美有70多个全国性的教育和专业协会等评估组织，包括各种基金会、学术团体等。这些机构制定高校本科和研究生的课程标准，确定如何评估高校课程的手段。通过评估和不断的检查，定期公布达到标准的学校，以保证高等教育的质量。上述表明，美国高等教育质量体系是不断修正与完善的，并且认证工作走入了正常化、经常化的道路。
四、美国高等教育质量管理对我国的借鉴
我国的高等教育体制与运行机制也在逐步摆脱旧有计划经济模式，向适应社会主义市场经济转变。高等教育在质量管理上从观念到体制、从宏观到微观，都在尝试着一系列的改革，使高等教育质量管理的能力有了较大的提高。但是，传统的由政府包办的观念至今依然未完全失去其影响力，市场经济与高等教育质量的关系模式并未真正建立，高等教育主动适应市场经济的原则和方法并未真正完善，高等教育质量管理在市场经济中应有的体制及运行机制尚不完全清晰。因此，学习和借鉴发达国家在高校质量管理方面的成功经验和做法，尽快探索出适应我国社会主义市场经济发展要求的高等教育质量管理模式，应是当前我国高等教育改革的当务之急。
1.高等教育质量问题需引起全国上下的高度重视。我国自1999年来扩大了高校招生规模并揭开了新一轮高考改革的序幕，录取人数从1978年的570万报考人数中录取27万，录取比例27:1，到2009年拟录取人数从1020万报考人数中拟录取629万，录取比例已经达到1.6:1。显而易见，我国的高等教育取得了重大进步，已经从精英教育迈入了大众化教育阶段。然而，高等教育规模的不断扩大，社会舆论对高等教育质量提出越来越多的质疑，高等教育大众化过程中出现了大学生就业难的困境。而且，高等教育的计划经济特征依然明显，高等教育层次区分界定不明，课程内容设置不灵活，高等学校提供的毕业生同质性强;反映在就业市场上，人们甚至可以看到重点大学、一般大学甚至大专的毕业生，都在争抢同样乃至同一个就业岗位，而有些岗位却人才供给不足，大学生就业形势十分严峻。可见，我国高等教育无疑必须面对规模扩张所带来的对质量的威胁和挑战。
我国高等教育扩大规模的时间并不长，高等教育质量问题已经引起社会有识之士的深刻思考。如何提高教育质量，加强高等教育质量管理已经成为摆在我国高等教育工作者及高等教育管理机构面前的一个亟待解决的课题。与我国情况类似的美国已经历这一类似过程，在解放思想、开拓创新并逐步探索出适合我国国情的高等教育质量管理理念上都可给予我们很好的借鉴。美国比较高等教育专家马丁.特罗认为，中国高等教育“扩张获得政府的全力支持，其政府在任何地方集中资源而不必周详地考虑公众情绪或学术团体的观点”['这可能是我国发展大众化高等教育的优势所在。然而，我们更需要认识到，高等教育质量问题不仅仅是高等教育系统乃至教育系统的独有问题，更是社会各界都要关心的问题。我们还需要理清制约高等教育质量的经常性问题，尤其要清醒地认识到我国在师资力量、经费投入、办学条件、社会支持等方面与世界发达国家高等教育的差距。例如：就经费投入来说，我们就需要引起高度重视并作极大的努力。来自经合组织的有关评估报告认为：中国“高等教育乃至整个教育应该在政府的财政预算中占更大的份额，这个问题应该给予重视并最终通过各个部委之间的协商来解决，以保证高等教育对社会效益的贡献。
2.加强高等教育质量管理需细分高等教育质量管理的目标。在美国，几乎所有的高等院校都会根据本校的实际情况对自己的教育质量提出要求且异常重视，并都以追求和发展自身的特色为荣。美国的教育质量就分教育类型、所在地区和学科专业进行认证，体现了对高等教育质量管理的目标进行的细分。例如：对不同类型的教育，有可以对远程教育进行质量评估的远程教育培训委员会，有对职业教育进行认证的职业技术院校教育质量认证委员会。各地区有自己的地域特征，教育也会呈现出不同的特点，于是就有地区协会专门负责各地区的高等教育的质量认证，包括制定评价标准等等。专业认证也是从医学到乐理，从新闻专业到内部装饰等等都有专门的教育质量认证机构。这样细分教育质量管理的目标，才不会偏离各个类型和各个层次的高等教育应有的发展方向。
在进入大众化高等教育以后，我国各级政府都十分重视高等教育的发展，特别是近些年大幅度增加了财力、物力和人力资源上的投入，加快了高等教育的改革步伐，为我国高等教育的快速发展起到了积极的作用。然而，量的发展往往是比较容易的，而质的提高则需付出更大的努力。因此，教育部提出了以提高教育质量为宏观导向，从而防止量的“泡沫式”增长。细分高等教育质量管理目标，对不同高校根据自身特点和定位实行不同的质量标准，这也是美国高等教育质量管理对我们的重要启示，这样才能避免浪费教育资源，做到有的放矢。一个国家的高等教育进入大众化时期，必然是一个多样化的体系。考虑到不同的教育目标需要有不同的教育质量评估体系，同时借鉴美国高等教育评估与认证的经验，我国有必要根据学校的类别确立不同的指标体系来进行评价，实现科学合理的指导和管理。因此，不能简单地制定和依靠一个统一的评估标准，而应逐步建立起一套动态的、多元化的评价指标体系，制定一套以教学设施、教学条件、教学质量等为主的评估标准，从而形成评估机构、高校、教师和学生能自主评价、自我完善且良性运行的体系。
3.预警“重科研轻教学”需改善质量评价体系和学术激励机制。不可否认，美国高校的“教职自由”在一定程度上有利于教授治学、治校，提高了校内民主决策的可能性，也保证了学术在大学所受的尊崇地位。然而，过多的教职自由使得教师们自然而然地把更多的时间和精力放到学术研究而非教学上，久而久之高等教育的质量下滑就是必然的了。对科研出版的质量评估和重视以及市场因素向高校的渗透使“学术同仁关系”的“去亲密化”已成事实，使得高等教育更加注重自治的个体和个体的特权，影响院校间和教师间的信息交流和合作，成为美国高等教育质量下降的重要原因之一。为此，美国大学正建立新的教育管理结构体系，从而更好地调整教师责任以及加强对学科领域的控制。通过对教师分配同等的课程，在教育科系内成立教师协会来共同处理教与学的质量问题以及其它事情，要求大学教职委员会对教育科系内的教与学的质量负责，包括分配在教与学的实验和改革中所需的资金，在教育科系内为促进教与学的发展提供各种技术支持，以及为教与学中心、课程与方案评估组提供各种帮助等。
我国高等教育管理市场化的引进亦会导致利益性冲突。在目前的学术激励机制下，一些高校教师趋向于把更多的时间放到科研上，在教学上难免投入不够，也出现了“重科研轻教学”、“师生关系淡化”(“陌生人”社会尤其如此)、“缺少集体的教学研究”等。长此以往，这样的功利导向必然会影响高校的教学和学术研究的长期开展，不利于学生的学习和成长，阻碍高等教育的健康发展。有鉴于此，采取一些可行性强的措施是十分必要的。我们可以通过借鉴美国应对其高等教育迈入产业化、市场化出现的问题所采取的_系列举措，结合我国高等教育的实际情况，来改进教育质量的评价体系和学术激励机制，提高教师的教学质量，从而保证高等教育的质量。
4.改善高等教育质量管理需建立与健全高等教育质量管理法规体系。美国的高等教育尽管在行政管理上比较分散，但社会对学校评估的做法是相对统_的。学校要定期接受审查，符合要求的才能取得被认可的资格。美国对高等教育质量的评价有比较成熟的实践，而且非常重视评价后的改进工作。它采取非官方的高等教育评估制度，主要得益于美国完备的法律体系及其监督机制，其成功之处值得我们借鉴。
我国目前对高等教育的管理可以说还是行政审批式的管理，今后可以加强相关法制建设，充分利用经济、信息、评估等多种方法对高等教育加强宏观管理和指导。建立与健全法规体系只是问题的一个方面，更重要的是加大法律法规的实施力度。我国高等教育需要的质量评估机制的建立是一个逐步实践、逐步完善的过程，教育界应投入大力气进行探索和实践，同时也有赖于全社会的支持和努力。
5.建立适合我国国情的高等教育质量管理的外部监督机制。从我国高等教育的评估实践来看，尽管近年来开展了相关的研究和实践，但仍有待进_步完善，特别是要建立并规范外部监督机制。对于社会评价监督机制的引入，美国有许多可以借鉴的地方。除了院校认证和专业认证外，媒体监督机制也对促进美国高等院校和专业的发展起到了促进作用。在美国诸多媒体评价机构中，持续时间长而且极具重要影响力的是《美国新闻与世界报道》杂志。它根据卡耐基高等教育分类体系对学校进行分类评估和排名，每年一次，让大学排名成为美国最有影响力的质量报告，成为一种对高等教育机构运行过程有效监督的模式。
我国虽然也有各类大学排行榜，但大多指标的确立不尽科学，甚至某些还有暗箱操作的嫌疑，不利于真正实现对高等教育质量的外部监督。有鉴于此，我们应该吸取美国的成功经验，结合国情，尽快建立起高等教育质量管理的外部监督机制。例如：我们可以借助高等教育质量评估的“中介机构”对办学水平和教学质量进行评估，再将评价的结果反馈给高校，作为高校改进人才培养质量的参考依据。这样既调动了社会参与教育评估的积极性，也保证了教育的社会适应性，更重要的是让公众能够认识到质量的内核，让全社会给予教育质量更多的关心。