英国公共管理改革

　　英国公共管理改革要从玛格丽特•撒切尔夫人及其保守党1979年冬执政开始。英国约克大学政治系主任马克•伊文思认为，当时的环境是政府陷人两难境地，国内生产总值在下降,公共税收陷于停滞，10%以上的通货膨胀还在不断加剧，公共成本却不断上升,政府支出高达GDP的44%,而公共服务质量却不能满足社会需求,公民对政府福利的期望越来越高。撒切尔决心远离福利性理念,在公共部门引进了大刀阔斧的改革措施。通过“雷纳评审”，推出“部长管理信息系统”和“财务管理新方案'先后将许多政府职能私有化，缩小政府规模，政府瘦身促使政府更富有成效。撒切尔认为英国社会经济问题是政府对经济过分干预和国有化政策的结果,在其执政的十多年时间里开展了范围广泛的私有化运动,政府出售了包括石油、化工、钢铁、电力、汽车、机械、兵器等50多家大型国有企业,在公共服务领域推行私有化,政府由直接提供服务转变为购买服务,对于促进经济走出滞胀发挥了一定作用。1997年上台的布莱尔工党政府发表了政府现代化的白皮书，虽然执政党更替，改革进程继续推行。公共组织有明确的绩效指标，必须向公众公布，治理需要更多的技巧能力和灵活性，需要新技术新手段。

　　英国公共管理改革主要有四个方面：

　　一是合作性治理。传统的治理模式来自实践，尽管缺乏理论基础,但通过计划预算,成本效益分析，政府能够不断制订出有效的政策,来改善诸如贫穷、疾病和不良教育体系等社会问题,然而官僚机构垄断权力、效率低下，福利神话破灭,撒切尔实施各项削减措施。缩小政府规模,推行私有化、效率审查，与工会斗争，发起反对浪费和低效率的改革运动。反思治理问题的原因不外乎经济与社会问题变得越来越难以控制与管理,高福利政策在矫正市场造成的不平等方面的作用弱化,移民给社会带来族群和种族异质扩大,政府需要对问题的诊断。深入的科学的调查研究和务实主义作风为改革提供了有益经验,大幅度裁员,减少工作重复，取消某些中间层次,节约了可观的行政开支。中央政府负责掌舵,执行由下一步执行局负责,政策制定与执行分开,为实现结构扁平提供了可能，这种改革被经济合作组织许多成员国广为模仿。这种做法在提供公共服务领域受到欢迎,基层公共机构需要协商合作的关系,要有企业家精神。政府机构、非政府机构、企业合作形成网络,政府治理在理念和形态上发生了很大变革。

　　二是宪法改革。英国1998年出台了入权法案，把欧洲大陆国家关于人权的规则引人宪法，公民权的改革是最大改革，政府机构行为不当，公民有权起诉。2000年出台的信息自由法，规定所有政府机构政策制定过程都要对公民公开，如果它们的行为超过规定范围，任何公民都可以向法院起诉。改革后的政府对公民更加负责，更有责任性。工党政府上台后树立了更长远的目标，以长远发展的眼光争取竞选连任，以市场机制和原则引进私营部门管理技术,以严谨的规则指导经济发展，妥善管理财政，放权成立区域开发机构。中央政府对地方政府具有广泛的监控权力，如果不满意地方政府的预算执行,有权取消某些拨款。废除了世袭制的“继承议员”做法，选举按比例代表制产生名额。

　　三是市场化改革。传统官僚体制无法提供充分的激励机制来鼓励组织成员有效率地工作，因为官僚体制具有利己性，是扩大个人权力的工具，而不是为公民提供无私服务的工具。市场化改革可以给予公众更大的开放度和实际的选择权。如通过代币券方法扩大公民选择权，市场化手段受到许多公众的青睐。如垃圾收集、水电气的提供，电话、交通运输领域竞争招标，签订绩效合同，根据结果支付酬金。采用强制性竞争招标制，迫使地方公共机构在指定领域实施竞争招标，以法律形式规定中央拨付的特别款项85%以上必须以竞争招标购买服务，越过竞争招标程序会受到制裁。梅杰政府提出“把官僚政府变为企业政府”的口号，执政伊始即以政府白皮书形式公布了《公民宪章》，大力推行社会服务承诺制，推进一站式窗口服务，以承诺形式处处方便顾客，而不是方便职员，实现服务内容明确化和具体化，达不到服务标准，公民有权要求补偿，直至投诉，所有公共机构必须提供绩效标准，竞争的压力迫使公共组织内部发生了巨大变化，公民已不仅仅是普通的消费者或顾客，而是能够参与政策制订，并作为相对的权利和合法地位的拥有者，这种价值理念的变化意义深远。

　　四是参与性改革。从观念形态上讲，参与性与市场性存在差异，但是两种方法却有明显的相似之处。英国首相认为市场方法注意公共组织中较高的管理层次，参与方法则关注较低阶层员工和组织的服务对象。如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。参与是员工对有关其工作、生活及某些层级节制方面的组织决策的介入，公共部门提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。尤其是参与诸如教育、环境、城市建设等计划的制定等单一政策领域的问题，地方政府能够运用更多的机制实现公民的直接参与,如学校管理委员会中有学生家长的参与。布莱尔首相执政后推行第三条道路的理论，发表了《第三条道路:新世纪的新政治》一书，主张公共部门与私人和民办部门结成合作伙伴关系，用“政府,市场与社区、志愿组织等第三部门”的合作主义,解决社会公共产品的供给,并且提出了改革福利政策的“工作福利”的设想。围绕地方政府改善计划,下发了实施灯塔计划的意见书。1999年实施时确定了七个方面的主题,社区安全、教育、住房、规划现代化、现代化服务的提供、社会服务、可持续发展。2000年又增加了老年人问题、青少年问题、健康、地方环境质量等主题,推动地方政府提供髙质量服务,持续不断地改进和检验整体绩效。参与性改革有助于改善官僚化社会。

　　英国公共体制改革给了我们以下启示：

　　第一，执政党重视权力的分配与构造，必须加强执政能力建设。党的十六大为中国社会未来发展描绘了宏伟蓝图，加强党的执政能力建设，是十六大对新时期党的建设提出的新要求,党的领导要通过执政来实现。英国政治的游戏规则决定了必须通过宪政选举的道路，才能取得治理国家的执政权力。执政党的执政方式是通过对政府及其政策过程施加影响，执政党在议会的立法和议事活动中贯彻政党的意志,使党的主张和意志上升为国家意志,赋于政党政策以国家权威。英国内阁制定政策的过程既是将执政党的宏观政策具体化的过程，也是将执政党的政策国家化的过程，执政党控制议会的立法活动，这种执政方式可以给我们有益的启迪。执政党要为巩固执政地位扩大自己的社会基础,通过对政治权力的牢固控制实现对社会经济发展的调控和引导。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，领导作用主要体现为政治、组织和思想领导。通过制定大政方针,提出立法建议来实施政治领导,通过向国家政权机关推荐重要干部来实施组织领导，通过进行思想宣传，做好思想政治工作来实施思想领导。党要总揽全局，协调各方,规范党委与人大、政府、政协的关系。围绕贯彻党委决定,人大党组通过法定程序,使党的主张成为法律法规,推荐的人选成为政权机关领导人;政府党组通过政府决策，使党的主张成为政府政令•，政协党组通过政治协商，使党的主张成为社会各界的共识。执政党的执政能力归根到底在于致力发展生产力,提髙人民生活水平。经济合作与发展组织成员国普遍致力于公共管理改革，精简压缩公共部门,提髙政府办事效率。有鉴于此，我们的各级党委和领导干部尤其是髙中级干部，要以髙度的责任感不断提髙执政能力,成为带头学习和实践“三个代表”重要思想、勤奋学习、善于思考的模范，解放思想、与时俱进的模范，勇于实践、锐意创新的模范。

　　第二,重视宪政改革，积极探索政府创新的思路。宪政是现代政治、经济和社会发展的产物,它是以宪法为基础，通过法治来确定公民权利和义务，保障国家政权机关按照宪法规定的程序运转，保障人民的权利和自由得以实现,宪政的本质就是民主政治,宪政就是限政,要求对政府的权力严格加以限制。建立社会主义市场经济秩序,不仅需要制定各种维系市场经济活动和要素关系的法律,而且要有一个能够合理配置和有效约束政府权力的宪法。英国是议会至上的宪政体制，西方文明的崛起在很大程度上归因于宪政主义的传播,一个政党在竞选中获胜成为执政党，就会立即按照宪政程序全面执掌政治权力。宪政主义对执政者持性恶的假设，防止统治者作恶，对社会公众持性善的假设，尊重人的尊严，保障他们的自由和权利。詹姆斯•布坎南认为，“人们的政治行为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时,宪政上的挑战就成为这样一种挑战:构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益,并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章”,依法治国首先是依宪治国，如果宪法的权威没有在全社会确立,依法治国只能是纸上谈兵。要真正确立宪法的权威，关键在于宪政改革,宪政是宪法实施的结果，是通过民主和法治原则的实施来保障人民的权力和公民的权利。宪政主义价值的实现要求建立有限政府,使政府管理市场经济和社会事务的权力得到有效制约，不能随意侵害企业和公民的基本权利。伍德罗•威尔逊认为，执行一部宪法要比制定一部宪法困难得多。

    党的十六大提出，党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。我国宪政改革要以行政体制改革为突破口，实现政府创新，包括理论层面、体制层面和技术层面的政府创新,具体而言,政府职能转变，是行政管理体制改革的核心，要转变政府职能，加强和提髙政府在市场经济中的治理作用和治理能力。要改进管理方式，推进电子政务来提髙行政效率，降低行政成本。要按照有利于国家政权的统一，又充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法规范中央和地方的管理权限,真正实现中央与地方关系的法制化和制度化。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,实现机构和编制法定化。要按照政事分开原则，加快事业单位体制改革步伐，建立和完善公共行政体制,从全能政府向民主政府转变，从人治政府向法治政府转变、从管制政府向服务政府转变、从审批政府向规则政府转变、从封闭政府向公开透明政府转变。宪政改革是一个系统工程，除了行政体制改革外，还要促进司法体制改革，扩大基层民主，加强对公民的宪法教育，建立违宪审査机制，在法律范围内规范政府的所有活动，政府守法，才能保证公民守法，真正做到宪法至上,为所有公民谋利益。

　　第三重视促进政府权力向社会回归I形成政府与公民社会协同合作的善治。马克•伊文思认为，改革是为了更好的配置公共产品、公共资源，服务的目的是为人服务，哪些应该由公共组织提供,哪些应该由私营机构提供,在为社会和经济问题提供解决方案过程中，公共组织和私人部门之间的界线和责任越来越模糊，需要采取合作治理。官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息,不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。改革开放前的中国社会奉行的是政治上髙度一元化的组织领导体制，公与私、国家与社会、政府与民众几乎完全合为一体，在这样的背景下，公民社会、民间社会几乎成了资产阶级社会的代名词，赛里格曼认为，“没有私人领域的地方，也就没有公共领域”。党的十一届三中全会以后，我国经济和政治改革为公民社会的兴起创造了基本政治、经济和法律环境。较之西方社会，中国的公民社会是政府主导型的公民社会，具有官民双重性，民间组织还极不规范，发展也很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。公民社会就是契约社会、法治社会，从身份社会向契约社会的转变过程必然是漫长而曲折的。

　　善治就是成功的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与公民之间良好的合作,是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的管理，目的在于引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。善治的特征具有合法性、开放性、回应性、责任性、透明性、参与性、有效性等要素。公民社会的兴起能够有力地促进善治，尤其是对公民的政治参与、政治公开化、政府决策的民主化和科学化等具有重要意义。政府必须努力培育社会自治能力，把过去包揽的事务还权于社会，这包括培育民间社团组织，让独立自治的社团组织承担起多样化的治理责任。同时促进社会中介组织的发育，有了这些自我管理、自我服务、自我协调、自我监督的独立社会组织,在整合经济活动方面发挥重要作用，市场经济才能健康发展。要重建社会结构，设法使中间阶层尽快发育，成为社会的主体部分和中间力量，通过政府与社会良性互动，形成治理网络。现代民主的实质就在于社会公共事务的决策以公意为基础，大至跨国贸易,小至百姓的交往，都能遵守契约规定。建立畅通的社会沟通和协商机制、保证社会各阶层与政府信息交流畅通，集中精力提供社会保障体系，发展社区服务、规划社会发展方向、保障公民自由和公众权益。

　　第四,重视提高政府公务员的能力，以绩效管理促进公务员队伍职业化。公务员队伍是一个庞大而又特殊的职业群体，撒切尔夫人的新公共管理运动怀疑政府官僚化和低效率，主张缩小过度超大的政府，倡导廉价小政府，从而加强对高级文官的政治控制，并且大力削减公务员队伍，在著名的雷纳评审资料以及《伊布斯报告》中发现了多种多样问题，不经济，不合理，无效率，工作失误导致资源浪费，成本过高。“公务员队伍庞大而又多样化，不可能作为单一实体进行管理。统一的录用体制、统一的工资级5U、统一的考核标准不适合履行多样化的职责'公务员作为政府工作人员，是党的路线、方针、政策和国家法律法规的具体执行者，是现代化建设的重要推动力量。但是我国公务员制度不规范、不完善、不成熟，公务员队伍年龄结构偏大，学历层次较低，思想观念陈旧，知识结构不合理，“官本位”思想严重，没有形成优胜劣汰机制。英国公民宪章运动用宪章的形式，把政府公共部门服务的内容、标准、责任公之于众，接受公众监督，提髙服务的水平和质量。这就是我们比较熟悉的社会服务承诺制度，现代政府是以公众为客户,以法律为准绳，以效率为中心,以服务为目的的赫，有效激活公务员队伍的活力和效率，建立一支精干、高效、廉洁、敬业的队伍，才能适应国家行政职能转变和社会经济发展的根本要求。首先，改革公务员队伍的选拔录用机制。坚持凡进必考制度，提高公务员队伍整体素质，解决政府的高效性、专业性和技术性问题。要插条条框框，不拘一格选用人才，营造透明公正的用人环境。其次，改革公务员队伍的考核麵机制。建立科学的指标体系和行之有效的考核办法，针对不同部门、不同岗位制定规范的考核标准和考核程序，以反映真实的工作业绩。考核结果应体现在公务员个人职位升降和薪资待遇上。再次，改革公务员队伍的监督培训机制。既要加强廉政监督，又要加强绩效监督。同时，要开辟多种培训渠道，探索多种培训方式，全面提髙公务员队伍的整体素质，保证现代化事业的顺利进行。

    [作者简介]顾栋（1954〜）男,江苏南通人,中共南通市委党校邓小平理论研究所副所长,政治学副教授。研究方向:邓小平理论、公共行政。