英德警务的新公共管理改革对我国的启示

　　—、引言

　　在过去20年间，新公共管理已经成为行政管理改革的国际标准模型。这个词语最早出现在20世纪90年代早期，并迅速在英国、澳大利亚、新西兰等国展开实践。在英国公共管理专家胡德看来，新公共管理由以下几个核心要素构成：（1)公共部门的专业管理；（2)明确绩效的性能与措施；（3)更多强调产出控制；（4)公共部门内部分权；（5)向公共部门引入市场竞争机制;

　　引入私营部门的管理风格；强调对资源使用的制度优化。而芝加哥大学教授林恩却指出，新公共管理改革没有也不能调和公共管理实践的两种紧张关系:一是法律政治传统与普遍原则之间的紧张，二是基于公民自利性假设的治理模式与基于人们通过信任与合作假设的模式之间的紧张。尽管遭到了很多的质疑，新公共管理改革还是蔓延到了德国、法国、日本等国。

　　英国与德国是欧洲标志性的发达国家，其经济水平、社会制度、政治体制在欧洲乃至世界都处于领先地位。不同之处则在于英国为英美法系的典型代表，而德国则是大陆法系的典型代表，两国的文化存在较大差异。那么，在席卷欧洲行政改革的新公共管理浪潮中，英德两国的警务部门如何应对，改革过程的发展如何，最终改革结果如何，这些都值得探索。本文通过对两国警务改革过程细节的论述，以期能对处于探索之中的我国警务改革带来一些启示。

　　二、新公共管理运动中英国警务改革的艰难历程

　　(一)改革起因

　　英国的新公共管理改革在不同的领域表现得并不平衡。相对教育、医疗等部门改革的顺利进展来说，警务部门的改革却凸显出意料之外的艰难性。在英国的警务政策制定体系中，拥有话语权的是内阁大臣、内政部里负责警务管理的官员、警察当局、警察局长以及警察协会等机构。其中警长协会（theAssociationofChiefPoliceOfficers简称ACPO)与警察联合会（PoliceFederation)已成为诸多警务政策与新立法规的咨询机构并成为其中的重要参与人。。由此可见，政策主体中真正处于强势话语地位的是众多的警察协会。因此，警务政策的制定从传统上讲基本都是自主决定。

　　这样的政策制定主体结构体现的其实是上层利益与下层利益的博弈过程，这在西方民主国家被视为理所当然，但进程难免缓慢。由于整个司法体制的改革都涉及到警察部门，许多公共事务也必须有警察参与，警务部门庞大的官僚体制以及高傲的警察姿态阻碍了保守党很多改革的顺利推进，并且警察系统每年耗费大量的财政收入，同一时期有记录犯罪数据的无情增长也对警务水平提出了很大质疑。基于种种原因相互交织，英国保守党决定对警务部门自成风格的政策制定体制进行强权式的改革，以便更加顺利地推行新公共管理路线。但一切并没有保守党想象的那么顺利。

　　(二）希伊报告》(SheehyReport)的改革历程

　　1992年5月，希伊咨询委员会成立，并作为此次警务改革搜集资料、整理数据、拿出方案的主要部门。由于报告保密措施出现疏漏，相关内容被提前泄露。因此在其尚未出台之前就被警察联合会组织的12000名警察强烈质疑得出的结论所参考的依据。同时，代表250名最高级别警长的ACP0也质疑报告的出台没有经过他们的咨询。警司协会(PoliceSuperinten¬dents'Association)在1993年4月制定的报告中对于希伊咨询委员会关于警察角色与职责的调查发起了责难。《希伊报告》尚未出台就遭到强烈质疑，进展异常艰难。

　　1993年3月，内阁肯尼斯克拉克通过下议院决定将他在教育与医疗系统改革中所使用的新公共管理模式向警察部门推行。但仅仅是由于警察协会的成功运筹，《警察与治安法院法》被推迟颁布。这就让雄心勃勃的保守党在最初声明的改革目标前陷入了窘迫尴尬之境。

　　在改革两面受阻的形势下，1993年6月，希伊咨询委员会还是出台了针对改革措施的《希伊报告》。报告指出，现有的警察招募体系、福利与晋升制度并不是由良好的管理和公众对警察部门的期待所决定的。整个报告的核心定位在如何提升警察部门的管理质量，并且相信一次激进的改革是必要的。报告中提出了272项改革建议，其中包括取消总警司、副总警司以及总督察序列，调转倒金字塔的内部结构，采用更多灵活的多重评价薪级表，等等。然而真正引起双方激辩的却是报告中提到的要在当前警务体制中引入市场机制的系列组合拳，比如与公司制类似的较低起薪与补贴、与绩效挂钩的薪酬(PRP)、定期任用制(FTAs)等。

　　希伊咨询委员会坚持警察的基本薪金应在与年终绩效挂钩的基础上同市场接轨，其目的是为颠覆已存在70年之久的权威系统的特殊津贴制度，从而提高行政效率。但是警官引用撒切尔夫人的原话进行反驳:“永远、永远，你们有听见过我说会在法律与秩序上节约开支吗?伊希委员会认为PRP应该是一种激励机制而并非是简单地被理解为员工绩效与薪酬的考核机制。FTAs将允许管理者淘汰工作热情不高的警员，并以此控制警员的行为。这同样遭到了警察协会的抵制。警察联合会在温布利召集超过20000名警官的抗议集会，这是自20世纪早期以来最大规模的抗议。新内阁迈克尔霍华德在聆听呼声时被迫表示警察可以反对伊希改革中的某些提议。

　　(三)警务改革白皮书

　　可能是英国政府对于这样的局面有所预料，他们并未完全押宝在为警务系统内部管理改革而设计《希伊报告》上。同一年，侧重于警察外部治理缺陷改革的《警务改革白皮书》颁布。由于受到历史遗留下来的警察文化的影响，英国警察在对外行政过程中同样也面临着诸多的非议与挑战，比如“责任纠缠”与“不确定的问责制”，很容易被改革者由此打开突破口。白皮书试图修正警察局长、警察当局与内阁三者在警务管理中的角色。警察局长应主要负责管理全体警员并尽量保证他们在没有干扰的情境中执行警务。警察当局则应调整内部结构，将原先的由2/3民选地方议员与1/3的地方治安官组成的格局变成由8名地方议员、3名治安官以及5名内阁委派官员组成的16人格局。内阁则主要是设定警务战略框架，听取警察局长与当局汇报，根据需要设置新的警务职能部门等。当然，白皮书强化了警务督察的监督权，将重点放在了推行私营部门的管理方式、绩效评定与财政控制，并配合其他领域的新公共管理改革，逐步引入竞争性招标机制。

　　也许是察觉到政府妄图借口外部治理而改变警察当局的决策结构。1993年7月，几乎所有警察当局的首要官员参加了抵制白皮书的大型会议，指出内阁委派官员替换原有的民选议员是极端错误的。内阁要求立即与各当局警长、警察协会进行紧急谈话。然而却遭到强硬反对，警务部门许多高级官员，其中还包括伦敦大都市警察局高管，都表态声称他们将考虑在这场改革中辞职，给政府施加了巨大的压力。

　　(四）改革结果

　　保守党尝试将新公共管理理念植入到警务管理中，但却遇到了强大的阻力而最终只得选择让步。1993年10月，内阁宣布不再接受《希伊报告》中的某些措施。尽管承认警察的位阶制应该被废除(最终没有废除)，以及某些津贴应该被重新审视并与地方协商。但认为，FTAs在新的监督体制下不再适用，PRP也不应该被引入警务体制中，私营部门起薪标准或许并不适合新招募警员的薪金。在警察当局的人员设置中将采取新的程序，排除了内阁的提名权。最终，内阁宣布的结果都在1994年的《警察与治安法院法》中得以确认。就这样，英国警察部门经受了新公共管理改革的全面冲击，保存了大部分原有的组织框架、制度与文化。尽管英国在2002年出台了《警察改革法》，但重点已不是挣扎于新公共管理理念的植入，而是由新的社会问题，诸如种族歧视、问责制、情报信息建设所引发的常规改革。

　　三、新公共管理运动中德国警务改革的发展阶段

　　(一)改革起因

　　每一次深刻的改革都必然有急需解决的大问题。德国警察部门的新公共管理改革始于20世纪90年中期。在1992年，德国的国内公共安全财政开支达到了229亿马克，这一数据在1996年猛增到274亿马克，并且每年都在持续增长。而德国的整体财政状况并不理想，预算的限制让警务部门的效能改革提上了议事曰程，尤其是在联邦州一级的警察部门将面临大幅度的裁员。另一方面，德国社会正处于人口的急速老龄化与负增长阶段。警察队伍中有接近50%的人员超过了50岁，警务效率在快速变迁的社会结构面前面临下滑趋势。由此而来的新招募警察生源问题、现有警员的人力资源管理问题以及无法逃避的退休金压力都被摆上了改革清单。

　　(二)改革过程

　　刚过去不久的英国警务改革或许给德国以及整个欧洲都留下了深刻的印象。德国政府意识到，不能照搬新公共管理的原始模式进行改革而是先根据国家具体境况对新公共管理进行本土转化，然后再应用到改革中，德国的警务改革因此是在“新掌舵模式”(NSM,NewSteeringModel)的引导下进行的，这就明显地减轻了来自警务部门的对抗阻力。NSM由三个要素构成:第一，领导体制、组织框架同私营部门相类似，比如管理预算、绩效合同、目标管理等;第二，目的导向的行为模式，比如产出计算、质量管理;第三，通过引入竞争和顾客导向的运行机制来激活这些新的结构和工具，比如基准测试、市场测试、合同外包。[6根据对《联邦和州警察的新型管理模式》以及德国警察当局的内部会议资料的分析，可以将德国警务改革分为三个阶段:探索阶段(1995年一1998年)、修正阶段（1998年一2002年）、整合阶段(2002年一2005年）。

　　1.探索阶段

　　1995年8月，北威州颁布法律规定增加警务管理预算的灵活性，并下放财政自主权到警务部门的举措被视为探索阶段开始的标志。由于一切皆在摸索之中,NSM就直接成为该改革阶段唯一的参考模式，其中很多理念在试点警务部门中进行了尝试。在最初阶段，北威当局顺应州法律规定，将重点放在提升效率上。基层试点单位由此获益，他们可以将节省下的资源根据他们的需要自主安排。然而不久之后，德国政府决定削减行政开支，当预算被大幅裁减时，预算的灵活性就仅仅被限制在物质供应与调查资金上，而占整个开支85%的人事费用则无法自主掌控。这就导致无论是产出导向还是结果导向的预算都已失效，那么自主财政权也就无法实现。

　　也有许多州对于产品导向模式进行试点，比如巴登符腾堡州、下萨克森州推出产品定位、产品成本与产品收益的改革体系。但理论与实践的差异很快得以体现，警务管理机构在实践中很难找出一种令人满意的方式去衡量诸如避免一起车祸或者阻止一起犯罪发生等事件的成本与收益。为了顺应警务活动的多样性，一些州将警务产品的定位由190种变为了350种，扰乱了常规的警务思维。产品导向模式也由此被证明不适合日常警务管理与评价。

　　由于是全国范围内的改革每个州采取的模式都不尽相同。在其他行政部门取得成功的绩效合同体制被一些州所尝试。但问题也由此而来，怎样去衡量警员的表现，怎样去计算警务活动的结果。特别是在一些有交叉职能或者交叉数据的领域怎么计算，比如州与州之间的司法协助，对流窜于多地的犯罪的侦查活动的最终绩效怎么分配，人们行为方式是否因新的警务活动而发生了改变，相关警务绩效计算则更加复杂。

　　对NSM的教条式理解与无质疑的态度，导致了很多NSM理念在实践中并不符合警务部门的需求。这一阶段也产生了适应不良的必然危害。很多机构为了定义产品类型、评定标准而增加了培训课程和组建了许多项目组，导致机构的臃肿。但这次探索却激起了当局对警察组织机构、警察文化与改革之间关系的激辩，极大地促进了下一阶段的运转。

　　2.修正阶段

　　由于存在探索阶段的种种问题，修正阶段将重点放在了三个变量的调整上。

　　第一个调整是改变对NSM的教条式理念，同时扩大战略管理框架，引入商业再造流程。

　　第二个调整是引入私营部门的管理理念，比如全面质量管理（TotalQualityManagement，简称TQM)与平衡量化考核（BalancedScorecard简称BSC)。1999年，勃兰登堡州颁行法律推行TQM模式。然而，当2002年勃兰登堡州在其他领域中发生全面改革时，TQM模式并不能很好地适应外部环境变动带来的冲击，TQM也被证明没有充分的能动性，不具有较强的可变性和适应性。其他一些州也同样采用了TQM模式，但这些举措同样未能进入当局的整体警务现代化观念，最终TQM模式被德国警务部门所淘汰。与之相对的是，巴登符腾堡州在2000年采用了BSC确定了“警务操作理念”，并于2008年在全州推广。

　　第三个调整是削弱NSM的主导模式地位。作为之前参与改革的布莱梅警局决定采取不同的方式，他们采用控制工具和以BSC方法论为基础的管理活动来修正NSM模式。下萨克森州在2002年采取了效能导向的警务管理。北威州也将其他新的管理理念植入警务当中。就这样，NSM逐步失去了在警务改革中的主导地位。

　　3.整合阶段

　　当德国警察当局在讨论警务改革的必须理念时，新兴社会科学，尤其是组织社会学、组织心理学等被引入到警务改革中，为警务改革提供了许多新的理论视角。在这种混杂的环境中，新公共管理拥护者所提出的警务模式逐步失去竞争力。德国警务改革于是在多种模式之间不断地融合与探索，而最终目标被放在了由务实作风所引导的可持续优化的工作流程当中。各个州的警务逐步体现出自己的特色，比如下萨克森州的轮班工作管理系统，北威州的需求导向的轮班管理，等等。

　　(三）改革评价

　　在2005年之后，德国很多州的警务改革仍然在继续，仍然在新公共管理路径、传统结构以及最新的管理理念之间进行整合。在所有的改革阶段中，新公共管理虽然可以在微观的细节层面带来某些优势，比如可以适度减少开支，德国2004年的国内公共安全开支为324亿马克，增幅只有1992年到1996年阶段的一半。但在宏观架构层面，新公共管理的基本理念，比如权力下放、绩效测量、个人主义、企业家的决策方式等已经同团队合作、警察文化、风险规避、层级结构等传统理念产生了代沟，其结果只能是被采用的兴趣被逐步消解。同英国一样，新公共管理在德国同样未能为警务管理提供一个整体构架，当然也不可能替代传统的官僚行政模式，但却将自身的某些管理元素混合在了现有的体制当中。

　　四、两国警务改革历程对我国的启示

　　笔者认为，英德警务的新公共管理改革最值得借鉴之处就在于，当改革遇到阻力时如何去化解而让改革继续走下去。具体来说，有如下几点启示：

　　(一)改变“警务易改”的思想观念

　　由于以往对国外警务改革的研究通常仅将几次改革的起因及其结果罗列出来，而未将改革的过程展现出来，导致了实践部门认为警务改革是水到渠成的简单易事，总想一步到位。而警务改革是在传统的警务治理方式与其所要面临的社会情境不相匹配时，对社会结构及其运行方式作出的变革回应。同法律一样，警务的社会功能重在维持秩序的稳定，而非作为变革的参与因素。目前来看，我国警务改革的频次、种类处于高位运行，而且改革总是伴随着媒体的追风报道，造成了不良的示范。通过剖析英德警务改革的具体过程看出，即便在西方理论的起源地，想要对警察部门进行改造的难度仍然是很大的。一方面，警务政策的制定是一个复杂的利益交换体，政府试图通过强权进行改革显然会遭到抵抗;另一方面，警察文化是一种典型的保守文化，突变式的改革不会起到很好的效果。“警务易改”之观念必须得以纠正，不到必要时不能改革。作为维持社会正义的第一道防线，警务改革的顺序也应放在行政部门改革中的后列，待其他相关配套改革措施完善之时再行。

　　(二)如何最优化西方管理理念

　　从德国警务改革的经验来看，对于所引入的外来理论，首先应该在整个大的行政层面进行转化，即公安部情报信息中心在调研考察改革必要性、改革所急需解决的问题以及改革的现实情境等因素之后，设计出一个符合中国人思维模式的“新理论”。比如中国人对于道德情感与社会公正的期望要高于对服务效率的追求。假如改革一味地追求效率而忽视了群众的情感因素，纠纷解决得快但公正度不高，办案为数量而不求质量，则容易导致警民关系疏远，从而又回到如何构建和谐警民关系的老问题上。其次，由于警察职能较为宽泛，权力行使涉及面大，警务行为多种多样，那么就不能只考虑引入一种主流的改革理论，而是要结合每种警务行为的具体问题具体选择符合自身需求的理论作为支撑。比如，社会治安综合治理可以从“整体治理”理论吸取一些精华警务部门之间的合作机制可以从“协作性治理’理论得到启发，社会治安防控网络的构建可以参考‘网络化治理”理论的相关模型。

　　(三)建立警务改革能动机制

　　德国在新公共管理改革中采用了能动式的改革机制，说明警务改革是一个探索性很强的系统工程。所谓能动，即有意识的积极主动。能动司法目前已在司法改革中占据了主流地位，原因在于能动性克服了司法中的法条主义，能够在不同的社会条件下始终保持巨大的创造性空间。但警务所面临的环境远远复杂于司法，司法是通过案例对社会发生作用，属于间接干预。警务则通过行使权力直接对社会发生作用，是相对人自由、财产、利益的直接干预。现阶段，我国社会发展不均衡所引起的地域差别、经济差别、矛盾差别更决定了警务运行的高风险。这就要求一种能动性的改革思想来指导具体警务改革。

　　具体来说，可以从以下几个方面构建。第一，理念先于实践。警务改革的指导理念在改革尚未开始之前就应深入人心，贯彻执行力。邀请国内外权威专家为试点单位讲解改革精神，对于辖区民警分批学习培训都是可行的。第二，行动创造价值。社会价值的真正实现必须靠人与人互动和社会网络的连接。警务改革是否顺利，能否成功，必须向一线民警要心声、向广大市民要批评。因此，必须成立警务改革评估机构，及时跟进、及时调研、及时反馈。对于反响不好、成本过高、广泛排斥的举措要及时发现、及时调整、及时优化，确保警务改革能始终顺应社会变革与满足公众需求。第三，对于经过转化之后的理论也要保持动态发展的眼光，不能将其教条化，当遇到改革受阻时要及时调整理论适用框架。第四，改革要建立反思机制，对已经证明是难度过大的改革要慎用，不符合本土国情的改革则不用。最好是公安部综合已有的改革来建立改革经验分享平台。

　　(四）建立警务改革长效机制

　　英国从1829年比尔建立伦敦大都市警察局(警察职业化)开始以来，警务改革就一直没有停歇过。而德国从1995年开始的改革也延续至今。可以说，警务改革成功的必要条件就是长效机制的建立。而我国当前的警务改革尝试经常半途而废，这表明一种已经定型的可以普遍适用的长效改革机制尚未建立起来。具体原因可能有如下几个方面:第一，改革的政绩导向。警务改革的最终目的不是为更好地处理社会矛盾，而是作为领导在任时的政绩表现。一旦领导调离则改革半途夭折的可能性就很大。[7第二，为了改革而改革跟风式的改革。由于方案论证不充分，相关因素考虑不全面，在实施过程中阻力太过强大而被迫中止改革。第三，警察文化强烈的自我认同感成为了改革的内部阻力，一些新的改革理念很容易在推行过程中被原有的文化所同化。

　　因此，建立警务改革的长效机制就必须注意以下几点：第一，地方的警务改革不能随意进行，避免政绩导向式的改革浪费资源。地方的改革方案应当逐层上报，最终由公安部确定其可行性。第二，警务改革要充分考虑各方面的利益，在改革中做到利益均衡，对原有利益受损的个人及部门要及时调整和补偿，从而减轻改革阻力。第三，改革要综合分析我国行政文化与警察文化，做到改革措施与警察文化之间呈正向融合状态，即改革措施能够部分消解警察文化的保守性，警察文化也能促进改革推行。第四，对于已经成型的成功改革范例、经验、过程，可以通过行政法规先予初步确定，逐步上升为法律，形成具有中国特色的《警务改革法》。

　　(五)完善警务改革沟通机制

　　英国警察可以在改革过程中沟通不畅时，由警察协会组织罢工，组织游行示威，警察当局也可以通过辞职给内政部施压。但在我国，人民警察为人民，人民一天也离不开警察，警察维护群众权益是天职。所以是不允许出现警察为了自身利益选择罢工、进行抗议而将社会治安管理抛在脑后。但英国警察却因此建立了畅通的改革沟通渠道，上级与下级能够平等对话、共商思路，这对于我国的启发是巨大的。在我国大部分地方警务改革中，起决定性作用的往往是当地的公安领导，较好的情况是寻求专家论证方案是否可行。为什么要改，怎么改，结果会是怎样，貌似与一线民警、基层民警、长期办案民警关系不大，他们只需要服从改革调整思路，重塑行为。

　　但这样不健全的沟通往往使大多数民警有想法不敢提，有怨言不敢发，长期积压的矛盾必然会影响警察队伍的士气。而随着近年来我国警察队伍学历层次不断提高、人才类型不断丰富、知识储备不断优化，警务改革就应该利用一切可以利用的资源，广开言路、寻求支持。在上级将方案制定完毕之后，应给予试点地区民警人手一份，可以提改进意见，可以提质疑意见，也可以提反对意见。意见汇总应采取匿名方式，民警既可以交打印稿，也可以手写，也可以将意见发送到指定电子邮箱。最终改革方案应在综合评定所有意见之后作出。在较为完善的沟通机制形成之后，才能消解警察队伍中长期积压的怨气，为接下来的改革增添润滑剂。