新公共管理改革研究

　　党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，这就要求我们必须改革传统的公共行政管理模式，提髙行政管理能力效率。因此，研究、借鉴西方国家的新公共管理改革具有重要现实的意义。

　　一、传统公共行政管理的弊症剖析

　　传统的公共行政管理模式即通称的“科层制”或“官僚制”管理模式，是随着西方诸国工业化的完成而建立起来的，是基于“烟囱工业时代”特征对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。“科层制”的主要组织形式是金字塔式的等级制、严格的规章制度和标准化的操作程序。这是与当时集中管理的大工业及髙度集中的权力结构相适应的。但毋庸置疑，“科层制”管理模式也有明显的缺陷和局限性。

　　(一）传统公共行政理论的研究局限于睁态层面，忽视了组织环境的复杂性、动态性和人的因素

　　传统公共行政理论过分强调组织形式、成文的法律和规章制挥等，特别注重规章制度和权力对政府行为的指导，重视的是决策的确定性和非人格化，甚至颠倒了法规制度与组织目标的关系。“科层制”行政组织是一个“机械系统”，每个人的职责和权力都有明确的规定，工作范围和界限受到了髙度重视，照章办事成为其最基本的行为准则，极大地抑制了组织成员的创造性和个性。而规则与程序髙于一切，常常造成削足适履的结果。

　　(二）传统公共行政管理在追求局部效幸的同时，常忽略了整体利益

　　传统公共行政管理把整个社会效率限制在狭小的范围内，使政府提供的公共服务系统以垄断的模式运作，缺乏比较，没有竞争，加之这种机构服务的无形性、迟效性、综合性使得公众和民意机关在质与量上无法对其效率进行准确的评估和监督，这直接导致提供的公共服务成本髙和低效率。事实上，中外行政组织发展的一个普遍现象是，公共行政组织偏好扩大自己所能享有的资源，以致发生行政机构规模和公共预算总额最大化，不但在体积+具有自我膨胀的特性，同时在职能上也有自我扩&的特性。更严重的，在许多情况下，这些扩张并非为了满足社会的需要，而主要是出于2个涉及自身利益的原因，一是扩大组织主要负责人职权的需要，二是为了满足本单位人员或为了安排有关系人员的喬要。“帕金森定律”就诙谐地描述了这种公共行政组织中人浮于事的现象。

　　(三)传统公共行政管理抵制组织成员的创造力和个性

　　高度正规化的和非人格的组织有可能窒息人们的创造力和个性科层制”组织几乎完全忽略市场信息和公务员个人的主观能动性,通过细致完备的制度扼杀千奇百态的个性，是一个缺乏灵活、主动和创造精神的刚性系统。它不是致力于为提髙效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，更多地体现为一种消极的控制形式。这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率,然而在一个追求灵活、崇尚个性、避免雷同的现代社会只能成为阻碍社会发展进步的严重障碍。

　　二、新公共管理模式简析

　　产生于20世纪80年代的当代西方公共部门新公共管理改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革席卷了几乎所有的西方国家，进人90年代之后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一全球性的公共行政改革的大潮。新公共管理运动的兴起绝不仅仅是一种政府管理形式上的变革或管理风格上的细微变化，不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，而是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定，是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的一场全面而深刻的变革。新公共管理没有统一的模式,但总的是以提髙效率、效益为目标，以市场为导向，让更多的人参与为手段的行政改革运动，改革的内容涉及公共管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。它大致可归纳为:社会、市场管理与政府职能的优化(包括非国有化、自由化、压缩式管理等）;社会力量的利用和公共服务社会化(包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断,建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）;政府部门内部的管理体制改革(包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革,公共人事制度改革,提髙服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。新公共管理思想从所有现成的理论中吸取所需要的营养，它不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而且主张在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调发挥各方的积极性和创造性来改善行政绩效。尽管不存在统一的新公共管理模式，但围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等方面，从不同的角度，还是可以总结出一些初具雏形的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征,代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。

　　(一）市场模式

　　市场模式就是在政府部门中建立“准市场体制”，下放决策和执行权力，把大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门,并将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，迫使公共部门无法进行垄断性控制，然后通过招标等方式互相竞争，使最优者胜出，从而达到降低成本、减少服务费用、增加服务种类、提髙服务质量等目的。市场模式强调积极进取的政府行为和个人责任，促使公共部门致力于建立层级尽可能少的网络式平板结构,保证各公共部门的低投入髙收益。

　　(二)参与模式

　　参与模式又称授权模式，在政治主张上同市场模式完全相反，但内容上又有许多共同之处，可谓是殊途同归。它主张：（1)分权，即放权于基层,把传统行政中被排斥在决策过程之外的基层团体，如社区引人到政府管理活动中来,让那些长期被动执行的基层管理者具有参与权、决策权。（2)放权于顾客，即给服务对象更多的权利，因为他们对政府服务最有发言权。（3)共同商讨。放权不是把所有的权力一股脑地交给低层公务员和公众,而是有效地吸收他们介人,共商大事。一言以蔽之,参与模式强调基层公务员和社会公众在政府决策中的作用，进一步体现了政府重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

　　(三)灵活政府模式

　　灵活政府模式主张在组织上建立临时性机构，如一些工作小组、特别委员会、项目小组等。在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解雇，使之具有灵活性和多样性。灵活政府模式不固守传统阵地，富有灵活性，通过取消部分机构，建立临时性机构来实现政府职能目标。这既可以使政府保持对社会和经济环境变化的快速反应能力，又可以有效防止常设机构开支膨胀和政策值化问题。与此相适应，该类组织的雇员也具有临时性，不再由享有终身雇佣权的公务员构成。有人认为灵活模式使稳定的机构、稳定的职业队伍变得飘忽不定，常常会使组织丧失记忆，使决策缺乏实践知识和经验基础，并进而导致政策的不稳定性。但也有人认为这样反而有利于创新，有利于开拓新事业。

　　(四）非管制政府模式，又称解除政府管制模式

　　所谓解除管制就是取消公共部门众多的规章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提髙工作效率，改进社会的整体利益。非管制政府模式不太看重结构问题，其着眼点主要在程序和有效行动的能力方面*目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力。非管制政府模式在管理上依赖相信个人，依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。在决策上，非管制模式同参与模式不谋而合，皆认为公务员具有丰富的专业知识，又同社会公众直接打交道，因而应当允许他们做出更多的决策，有更多的灵活性，从而使官僚的决策作用明显被强化，政治家的决策作用被大大降低。

　　(五)效率驱动模式

　　这种模式强调公共部门与私人部门一样要以提髙效率为核心。主张将私人部门管理(工商管理〉的方法和技术引人公共部门管理，强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）;解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同，•雇员自我调节权力的减少，权力向资深管理者转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制;采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

　　(六)小型化与分权模式

　　这种模式的特征是组织的分散化和分权，主张对组织灵活性的追求，脱离髙度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，曰益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这种模式下，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。准市场成为公共部门配置资源的机制，层级管理转变为合同管理，采取市场检验和非战略职能的合同承包的公共服务提供方式。这样，在公共部门领取薪金者大量减少，组织结构向扁平型组织结构转变，公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离，从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，从标准化的服务向灵活多样的服务系统转变等。

　　(七）追求卓越模式

　　这种模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上和从上而下2种途径。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用;公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，主张建立“学习型组织”，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂;强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。

　　(八)公共服务取向模式

　　这种模式代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门中的质量管理思想。这种模式强调在实现公共服务使命的基础上，提髙服务质量(如采用全面质量管理方法）。它强调公民权理念，主张必须在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，它要求将权力由指派者转移到民选的地方委员会，强调公民参与和公共责任制等。

　　总的说来，尽管西方各国政府行政改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但他们在改革的价值取向上都不同程度地体现出对政府能力的质疑和对市场力量的信奉：(1)市场导向，在公共领域引迸市场机制，减少政府干预，下放决策和执行权力，尽可能将现有的公共服务和公共部门“私有化”，改由市场指导的下层机构或半私营部门或私营部门提供公共服务，采取经济手段和方法管理公共事务。（2)顾客导向，公众参与公共事务管理，维护消费者权利和公共利益。（3)采用商业管理的理论、方法及技术，引人市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。开放市场，对于那些迫不得已仍需政府提供的服务和货品，也通过建立公共领域的内部市场，引人“准市场机制”，如“使用者付费”等原则，来调整供求关系，达到对资源的^效配置。U)非管制型政府，打破“科层制”和规章制度，增强官僚行政机构参与决策的权力，减少政府职能，放松内部和外部管制，将原来由政府监管的一些公用事业“非管制化”，强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题，简化行政程序和条例。（5)强调分权，强化各部门的自主权，加强地方的权力。（6)灵活政府，减少常设机构，打破文官(或雇员）终身制，竞争上岗，或雇佣临时雇员，加强绩效评估，强化个人责任。（7)普遍鼓励迅速发展信息网络，广泛应用信息技术，提高工作效率。

　　三、新公共管理的借鉴与启示

　　(一)新公共管理没有“最佳模式”，应根据各国的国情借鉴相应的模式

　　新公共管理没有统一的模式，各国国情不同，政府改革的侧重点不同，改革的方法和途径也就不同。只有和本国的实际情况相适应时，才是最好的模式。如新西兰是彻底的执行局化的分权改革，而澳大利亚是与之截然相反的彻底的大部制的集权改革，处于相反的2个极端，但却同为改革效果最好的2个国家。而其他国家改革途径和改革效果都在这两者之间，如美国，兼有大部制和执行局，以及大部制之外的独立的执行机构。英国是以执行局体制为基础，保留部分大部体制。各国的改革实践表明，这2种体制并不存在好坏，不同的国家，完全可以根据自己的传统和国情，作出不同的选择，只要能够实现政治责任制度和行政绩效的双重目标，那么2种混合的体制也是优先的选择。因此，我们应该在潮流面前保持冷静，紧紧抓住最为关键的问题:如何改善行政绩效，如何保证行政官员对民主政治的责任，一句话，如何保证政府为公民服务，为社会福利的最大化服务，在此基础上选择适合中国国情的改革之路。

　　(二）政府的管理职能应是宏观决策而不是具体执行

　　新公共管理主张政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共物品均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理，在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起决策的作用而不是执行的作用。执行的职能可以民营化，即具体执行的组织可以是包括私营机构在内的其他任何机构，只要它能最好地达到执行政策的目标。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提髙效率。新公共管理思想甚至认为，政府还可把决策的角色委托给更适合的公共部门或者私人部门中的机构如地方委员会、各种咨询服务顾问等。这时，政府起催化剂的作用，即在决策者和执行者中穿针引线，促使其最佳配置与提供最好服务。

　　这对我国来说，有着特别重要的意义，我国有着政府管了太多但管不了也管不好的事情的教训。因此，我们应当借鉴新公共管理的经验教训，广泛采用授权或分权的方式进行管理，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元社区、家庭、志愿者组织等，让它们自我服务、自我管理。政府最基本的作用就是集中精力作出决策，决定社区、地方和国家的发展前途。

　　(三)政府服务应以顾客或市场为导向

　　新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系。新公共管理认为，政府服务应该以顾客需求或市场为导向，增强对社会公众需要的响应力，也就是采用“顾客驱动”的机制，让顾客具有自己选择公共服务提供者的选择权和评价手段，从而对服务提供者形成压力。“顾客驱动”是一种开放的平行结构，它使政府趋向于用磋商、谈判、解释、说服的方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动和发挥各种社会力量。因此，只有“顾客驱动的政府”才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高，这是一个推动政府改善工作的良好机制。

　　(四）政府应在公共管理中引入竞争机制

　　新公共管理认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。因此，新公共管理强调政府应取消公共服务供给的垄断性，把原先由国家独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，鼓励私人投资和经营公共服务行业，从而在公共管理中引人竞争机制。对没有技术障碍的活动实行自由准人的直接引人竞争的方法，对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权通过“竞争性投标”、“政府业务合同出租”等方式间接引人竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。这样，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争，从而迫使政府对顾客的需要作出反应，提高脤务供给的质量和效率，同时也缓解了政府的财政压力。

　　由于历史的原因，我国市场发育严重不足，行政垄断现象严重，不但社会力量不能参加公共服务和公共管理，甚至在行政审批、行政许可制下，许多经济领域也不允许社会力量进人，这显然是不适应知识经济时代的要求。因此，政府应放松严格的行政规制，推动法规松绑的工作，实施明确的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并裉据绩效目标对完成情况进行测量和评估。政府要培育社会中介组织，引人竞争机制，政府应是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的公务人员、社会组织、私人机构放手去实现使命的预算制度和规章，放手让公务人员、社会组织、私人机构以他们所能找到的最有效的方法去实现公共管理的使命。有使命感的组织比照章办事的组织其士气更髙，也更具有灵活性和创新精神，从而更有效率。

　　(五)政府应借鉴私营部门成功的管理手段和经验，重视提供公共服务的效率、效果和质量

　　新公共管理根据交易成本的原理，认为政府应注重实际工作绩效，特别是社会公众的满意程度，重视管理活动的产出和结果，关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，政府管理的目标必须明确，绩效必须能够加以测量;特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序，•资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来;在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。

　　为实现这一目标，新公共管理认为，政府应裉据服务内容和性质的不同，移植私营部门的某些管理办法，如重视人力资源管理、强调成本一效率分析、全面质量管理、目标管理、采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制，强调降低成本，提髙效率等。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共行政管理所借鉴.此外，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制，重视賦予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，以适应不断变化的外部环境和公众需求等经验都值得借鉴。党的十六大提出“执政为民”，以“人民满意不满意”为执政的目标，则企业经济部门以顾客为上帝的管理方法也确实是可资学习之处。

    赵麟斌(闽江学院，福建福州350002)