京津冀协同治理，经济补偿很关键

　　京津冀经历了经济社会的高速发展时期，资源与环境支撑压力大、矛盾突出，土壤、大气、水污染等问题接踵而至。针对京津冀地区大气、水污染等问题，中央和京津冀出台了一系列的相关行政法规，并采取了部分市场手段，但实践过程中仍存在很多问题，亟需有效的经济补偿机制来缓解当前的协同治理困境。

　　京津冀环境协同治理，面临四大困境

　　京津冀地区的环境治理未能实现有效协同，原因有四。第一，环境的公共品属性导致地方参与治理的动力不同。环境是具有明显的非竞争性和非排他性的公共品，在治理上很容易产生“搭便车”行为，导致各地实际的环境治理水平之和低于社会总的最优水平。与此同时，从京津冀地区产业结构来看，北京的环境治理结构以第三产业为主，天津的产业结构正在转型，环境治理结构以第二产业和第三产业为主，但是河北处于加速工业化发展阶段，需要治理的第二产业占比较大，受环境治理的影响也较大。在这种情况下，河北相对北京、天津而言，治理环境污染的动力将大大降低。

　　第二，地方利益保护难以保证环境协同治理效果。作为同级地方政府，京津冀三地间自发的协商成本比较高，各项环境政策的实施容易受地方利益影响，政策效果难以得到保证。京津冀环境治理应从整体角度来规划。虽然地区已有整体的生态化工程，但是尚未建立政府间完善的区域协调机制，难免出现重建设、轻维护的现象。

　　第三，环境问题的外部性使地方环境治理成本收益不对等。例如在环境污染治理投入成本方面，北京占GDP的1.31%，天津占GDP的1.55%，河北占GDP的2.54%，然而治理收益却由整个区域共享。从经济学角度来说，成本和收益不对等也是协调失灵的原因之一。此外，污染源头错综复杂，污染严重的地区未必能够承担庞大的治理成本。

　　第四，缺乏联合防治的资金募集责任体系。环境问题具有明显的跨地区特点，不同地区协同机制的缺失，使整体上环境治理强度低于社会最优水平。具体说来，在联合防治方面，特别是区域性大项目的资金筹集，缺乏明确的责任体系。这意味着，通过各地政府共同拨款筹集资金，以及向各地政府公平分配中央专项拨款，在行政协调上将会遇到诸多困难。

　　因此，协同治理京津冀区域的环境染问题，必须建立经济偿机制，包括财税政策协调机制、生态补偿机制、区域碳交易机制以及融资激励机制。

　　建立京津冀环境协同治理的财税政策协调机制

　　创新京津冀地区的财政管理体制，创造条件积极推动京津冀地区公共服务和税收征管的一体化，设立京津冀地区财政委员会，负责统一管理和分配促进京津冀地区协同发展的专项转移支付，包括环境治理的转移支付;同时负责建立和健全区域内税收分享机制和财政转移支付机制。中央财政可以将专项转移支付统一划拨给京津冀地区财政委员会管理，由该委员会在区域内自行协商再分配办法，确保在区域内部优化财政资源的使用。

　　开征环境税。近年来，京津冀地区雾霾天气频发，建议京津冀地区在已启动的大气污染防治协作机制基础上，加快推进环境保护费改税，并将其作为地方税种，充实地方财力，强化环境保护。

　　完善京津冀区域大气污染治理的公共财政体制与保障机制。要实现三地联动、区域一体化的财税政策协调，必须打破公共财政体制与机制上的分割状态，克服多头治理、资源错配的弊端，合理划分政府环境保护事权与财权。应调整完善环境保护专项资金制度，并建立完善的环境保护绩效评价制度。

　　推动京津冀环境协同治理的生态补偿机制

　　推动京津冀区域生态补偿机制，实质在于重新分配京津冀三地之间的部分财政收入，目的在于建立公平合理的激励机制，使整个区域能够发挥出整体的最佳效益。

　　建立规范的“中央一京津冀地区”区域纵向生态转移支付机制。京津冀生态环境相对脆弱、开发强度过大、资源环境约束凸显，且在我国三大经济区中自然生态环境最为脆弱。在环境治理方面，需要中央财政给予专项转移支付，将京津冀北部的生态功能区从优化发展区中独立出来，建立国家生态补偿机制，加大中央对张家口和承德地区的纵向转移支付。京津冀三地还需研究制定统一的生态红线划定标准，努力破除行政壁垒，建立统一、开放、竞争、有序的区域节能低碳环保市场，促进人才、资本、信息、技术等生产要素实现无障碍流动，让市场机制在区域合作中真正发挥决定性作用。

　　创建区域内的横向生态财政转移支付机制。在京津冀地区间税源、财源分享的基础上，建立三地横向财政转移支付机制，使作为京津两地绿色屏障的河北，在作出贡献的同时获得相应补偿。目前京津冀北部的生态功能区，包括河北的张家口、承德，北京的平谷、密云，天津的蓟县，基本属于禁止幵发区，因此三省市应增加对该地区的财政支持。具体而言，一是河北省内要倾斜发展，建立省扶贫财政稳定增长机制;二是北京、天津可参照对口援助新疆等地的模式、标准、规模，帮扶河北发展。

　　启动京津冀区域碳排放权交易机制

　　2013年，北京、天津已陆续启动碳排放权交易试点。碳交易机制的有效运行，能够发挥其环境协同治理作用，实现节能、减排、大气防污和雾霾控制的综合效果。

　　建立体现补偿机制的区域碳交易市场。根据国家发改委规划，未来三年内将建成全国碳排放权交易市场，应利用京津现有碳市场经验，着手开展与河北省企事业单位在二氧化碳排放核算、核査、配额核定、市场监管等方面的合作研究，支持河北省企事业单位在其他协议省市实施二氧化碳减排项目，为下一步全国统一碳市场的建立打好基础。

　　发展以公共碳基金为主体的碳市场机构。通过一系列公私合作机制的灵活使用，实现与金融市场的连接，提高碳市场的资产化和金融化水平。

　　创新行之有效的碳市场工具。京津冀三省市政府均是当地低碳转型支出的主要承担者，应采取激励措施，鼓励地方积极创新有特色的融资工具，并通过创新的碳市场工具，实现京津两地对河北的生态补偿。

　　出台适当的区域碳市场政策。碳市场政策包括对碳市场、机构和工具的激励和治理政策，以及利用市场机制配置中央财政大气治理资金的政策。碳市场政策是由国家发改委和地方发改委共同推动的，在环境保护方面还需要和各地区其他政府部门进行相应的协调。

　　创新京津冀环境协同治理的融资激励机制

　　除了财税、生态补偿、碳交易等涉及财政协同治理的政策工具，还要通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，配置环境资源，激励社会民营资本进入环保领域，倜动资本市场投入环保产业的积极性。

　　建立政府引导型的京津冀区域环保基金。由京津冀三地政府共同发起，设立政府引导型区域环保基金，引导社会资本投向环保产业。对于京津冀区域环保基金出资占比，政府不应超过30%，也不作为主要合伙人进入基金的管理机构，而是作为有限合伙人，使该基金可以市场化运作。政府出资的目的，在于引导市场资金流向环保领域，同时在一定程度上解决环保技术和环保企业缺乏启动资金的问题。

　　综合构建京津冀环境保险体系。建立京津冀环境风险管理制度的整体框架，以此为基础，分析环境保险与其他风险管理方法的不同特点及其适用性。以京津冀区域环境风险分担为目标，从观念、管理、政策激励、巨灾损失分担机制和绿色产品创新等角度，提出京津冀环境保险体系创新发展的思路框架及保障措施。