北京大城市病治理与京津冀协同的发展策略

　2014年2月26日习近平主席在北京专题听取京津冀协同发展工作汇报，将京津冀协同发展提升为国家战略。京津冀区域地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚，但是长期以来，京津冀协同发展困难重重，尚未形成统一的区域规划和协作机制，一体化程度滞后于长三角、珠三角区域。当前，北京“大城市病”问题突出，区域转型发展压力紧迫，都需要从京津冀协同发展战略高度，统筹谋划，协同推进。
　　一、城市病成因及其特点
　　城市病是指在快速工业化和城镇化背景下，由于大量人口和经济活动向城市集聚，带来交通拥堵、环境污染、房价高涨与平民窟并存等一系列问题的统称，表现为人与自然、人与社会的不协调。
　　（一）城市病形成原因
　　城市病形成的原因有几个方面：
　　1. 规模过大。规模越大的城市越容易产生城市病。一个城市有合理的规模，规模过小形成不了完整的城市功能体系，规模不经济，但是城市规模过大，整个城市的管理、组织、运行就会面临很大的困难，所以大城市容易产生城市病。
　　2. 空间失衡。在一定的人口规模和经济规模下，如果一个城市的空间布局合理，城市的综合承载能力很强，城市病产生的时间就会延后；反之，如果城市空间布局不合理，城市规模还没达到一定程度，城市病就会提前发生。
　　3. 城市贫困。特别是发展中国家，当经济发展到一定程度后，各种要素成本提高，政府各种福利支出和整个社会运行成本增加。如果经济体没有持续的创新能力，经济收益大幅减少，支出居高不下，入不敷出，这时社会问题暴露出来，会产生很多贫民窟和犯罪，掉入到中等收入陷阱中，难以自拔。现在有很多国家的城市，如墨西哥城、巴西利亚等城市深陷城市病中，实际上是国家陷入中等收入陷阱以后表现出的一种形态。
　　4. 复合原因。各种原因组合在一起，城市规模过大、人文精神失落、城市规划失调、社会矛盾加剧等。
　　（二）城市病的几个特点
　　1. 复杂性。城市病往往是人口、环境、交通、居住、资源各种要素不能合理配置的一种综合性表现，原因复杂。
　　2. 阶段性。城市病不是一开始就有的，也不是永远持续的，在某个时期随着要素之间的失调而产生，随着治理也许会消失。
　　3. 并发性。特别是一些发展中国家，比如在我国，城市病与农村病并存。农村病是由于我国长期存在着对于农村不合理的制度所带来的农村发展滞后现象。我国长期存在城乡二元结构，剪刀差，广大农民被户籍制度束缚在土地上，不能得到应有的发展。随着市场经济的发展，农民有了机会就会离开农村。一方面城市人口人满为患，交通拥堵，房价高涨；另一方面优质的农村劳动力都离开农村，留守老人、失学儿童、土地荒芜、基础设施失修等农村病显现出来。
　　4. 可治理性。国际上很多世界城市都经历过城市病，纽约、伦敦、洛杉矶、东京等国际大都市莫不如此，尤其在工业革命时期。经过治理，这些城市逐步解决了这些问题。今天北京面临的城市病不同于墨西哥城和巴西利亚，这些城市平民窟很多，犯罪率极高，社会治安非常严重，但北京也面临着令人揪心的很多问题——人口过多、交通拥堵、房价高涨，还面临着十分严重的环境问题——蓝天难见、河水断流、地下水超载、地面下沉等。因此，必须下决心治理，不把难题都留给后人。
　　二、北京市大城市病之成因分析
　　北京城市病产生的原因很多，主要有三个方面：
　　（一）经济发展及其所引致的人口过快增长是造成北京城市病的核心原因
　　北京人口增长过快主要是由于北京城市功能过于集中，背后核心是经济功能变得越来越强大。从全球来看，首都城市分为两大类：一类是单一功能的首都，像美国的华盛顿、澳大利亚的堪培拉、加拿大的渥太华等，这些首都功能单一，以行政功能为主，往往通过“首都财政”来解决城市的运行问题，本身并没有发展经济的压力。第二类是复合功能的首都，像东京、伦敦和巴黎等，这些首都是在一个有悠久历史的城市基础上附加了首都功能，必然是行政、经济、文化、科教等各种功能集中的综合性城市。北京是复合功能首都，承担着政治、文化、国际交往、科技、教育、经济等多重功能，尤其是经济功能过于强大。
　　近年来，北京常住人口增长很快，但是在人口增量中户籍人口增长只占到23.9%，外来人口增长占到76.1%。这就表明依靠原来的户籍制度和行政手段已经难以解决北京的人口增长问题。
　　北京人口增长的原因很复杂：第一，首都独特资源优势和行政权力中心的吸引。中国由计划经济向市场经济转型尚未完成，市场经济还不完善，行政力量在资源配置当中的作用还比较大，因此很多经济主体在北京集聚。第二，北京教育、文化、科技资源很丰富，给人们创造了更多展示才能的机会，很多人怀抱梦想到这里圆梦。第三，北京的经济社会发展水平比较高，对生活性服务业的需求旺盛。北京有30万家政人员，但是保姆和月嫂依然难找。第四，北京与周边的发展水平落差大，这种落差越大，周边区域人口往北京集聚的动力越足。第五，住房改革滞后。从1998年底取消福利分房，整个房地产进入商品化阶段。在过去北京商品房不限购的情况下，“有钱就到北京”，一大批人到北京置业安家享受北京高品质的生活环境。
　这些背后依然是经济问题。可以看到，北京近十年新增的外来人口80%都实现了就业，如果北京没有提供这么多就业岗位，这些人在北京难以持久的生存下去。北京提出了首都经济，要发展服务经济、总部经济、第 一 论文网专业提供论文写作和写作论文发表服务,欢迎您的光临lunwen.   1KEJI AN.  C OM知识经济、绿色经济，这个战略很正确，但是在现有的体制下，区县和乡镇在经济发展过程中面对规模和质量、速度与效益、经济效益与社会效益、生态效益这些矛盾时，往往选择前者，所以北京经济发展方式还是比较粗放的，转变发展方式的任务依然艰巨。特别是发展了很多与首都功能不相适应的产业，比如近十年外来人口集中在批发零售、制造、住宿餐饮、建筑这四个传统产业，占到外来就业人口的2/3，尤其是批发零售增加值年均增长17.7%，不但超过了GDP的增速，也超过了第三产业的增速。2012年北京市批发零售创业人员达到124.6万，占全市总就业人口的11.6%。
　　（二）城市规划不科学、不合理，“单中心”格局未能突破
　　城市规划在引导城市由单中心格局向多中心格局演变中的作用没有充分发挥出来，不是发展跟着规划走，而是规划跟着发展跑，单中心格局没有突破。北京平原面积是东京的三倍，GDP却只有东京的1/10。北京的空间结构不合理，综合承载力太小，主要集中在中心城区，郊区县得不到足够的发展。中心城区功能过多，城市六区平原面积占21.3%，经济产出占70%、消费占77%、服务业占80%。同时由于对特大城市发展规律认识不够，规划建设的边缘集团、卫星城距离中心城区太近，以至于成了“卧城”。2004年提出了“两轴—两带—多中心”②的发展思路，但是没有抓住如何从“单中心”走向“多中心”的关键问题，中心数量过多，11个新城都要发展，还设立了8个功能区，这样将近二十个要重点发展的区域，多中心等于没中心，结果十年下来依然是单中心。东京发展是分阶段实施副中心战略。经过多年呼吁，北京市委市政府才提出建设通州副中心发展战略。
　　同时，北京轨道交通体系建设滞后。对于特大型城市，交通载体主要是什么，理论界争论不一，“步行系统论”“自行车系统论”“公共汽车交通优先论”等观点仍存在。“步行系统”、自行车都不可能成为交通主要载体，北京的空间尺度太大，短距离可以，长距离依然不行。“公共汽车交通优先论”没有抓住关键，无法满足在短时间内大规模人员的高效移动。通过研究国际大都市公共交通建设经验，巨型城市必须要发展大容量、网络化、快速化的轨道交通体系，除此之外没有第二选择。
　　东京与北京的区别主要有两条：一是东京分阶段实施副中心战略，把城市形成一个网络化、多中心的空间格局；二是形成一个密集的网络化地铁系统，整个城市2300多公里轨道交通。北京这两个方面发展都滞后，城市病治理起来难度就大了。换言之，如果北京是多中心格局，地铁很密集，城市病也不会这么严重。
　　（三）体制机制掣肘
　　体制机制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。一方面，我们国家采取中央—地方分税制，以行政单位为组织经济发展的单元，在这种情况下全国各省市都要关注本地的经济发展。北京没有独立的首都财政，要解决这么大规模人口的城市运行和发展问题，就要发展经济，发展产业。而发展经济不可避免地带来人口集聚，人口集聚必然会带来城市基础设施需求增加、公共服务需求增加、能源消耗加大，同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行建设和环境治理，又需要更多的财力，需要发展更大规模的产业，这又会带来新的、更多的人口集聚，产生恶性循环。这样的体制不仅使北京市承受着这样的压力，而且已经延伸到区县和乡镇。区县、乡镇同样都在拼命地发展经济。财税体制倒逼条件下，这种发展经济的思路使我们陷入更大困境。
　　另一方面，北京要改变这种状态极其艰难，就要调控北京的各种资源。但是北京的资源分为两大类，第一类是中央资源，包括国务院单位、中央军委单位以及国家级的大医院、大学、科研机构，北京作为一个地方政府来调控这些资源是很难的，缺乏调控的通道和机制。另一类单位就是地方单位，虽然可以调控，但是在现有财税体制下，这种调控也很困难。区县发展经济的压力很大，动力也很足，这些发展从每个区县角度看都是合理的，但是站在全市角度看，这种发展结果就是使北京越发展越陷入城市病。
　　三、北京大城市病的治理思路
　　1. 明晰城市战略定位，下决心做“减法”。解决北京功能过度集中的问题，核心是要明晰首都城市战略定位，要坚决克服“舍不得”的思想，对不符合首都城市战略定位要求的功能要下决心“减”，通过非核心功能的疏解，有效控制人口规模，缓解资源和环境压力。
　　2. 调控产业、提质发展。现在直接调控人口缺乏法律依据，也不符合公平公正自由的社会道义，通过调控产业，特别是把一些不适合首都功能定位的产业转移出去，进而调控人口。
　　3. 优化城市空间，重心外移。要“疏堵结合”，建议将中心城区设置为“限建区”，暂时搁置开发。不是不发展，北京中心城区与东京相比开发程度并不是太高，但是，目前看已经不具备再开发的条件，未来在轨道交通进一步完善，城市综合承载力提高后，再进行开发。目前，要集中建设城市“副中心”，使重心外移，打破单中心格局。
　　4. 补短板，加快轨道交通体系建设。一方面，中心城区加密，按照每500～1 000米能看到地铁口的密度把地铁路网加密；另一方面，要加快城际铁路建设。国际大都市经验表明，15公里（距离）以内核心区以地铁为第 一 论文网专业提供论文写作和写作论文发表服务,欢迎您的光临lunwen.   1KEJI AN.  C OM主，15公里到30公里（距离）以快速铁路为主，大站停，30公里到70公里（距离）以市郊铁路为主，一站式到达。伦敦、纽约、东京、巴黎等城市市郊铁路都非常发达，分别达到3 650公里、3 000公里、2 031公里和1 867公里，而北京的市郊铁路只有107公里，所以要加快市郊铁路建设，把短板补起来。
　　5. 跳出北京，大尺度谋划，推进京津冀协同发展。北京与周边有很大的发展落差，原因多个方面：一是自然因素。京津冀地区有22个国家级贫困县，230多万贫困人口，这些贫困县和贫困人口基本都分布在西北部山区。这些区域自然条件恶劣，承担着京津冀区域生态屏障、水源涵养等功能。在这种情况下无论如何努力都不能与长三角、珠三角肥沃土地的产出效率相比。二是市场化程度较低。长三角和珠三角一直是全国经济最发达地区，民营经济很活跃，但是京津冀地区民营经济落后，即使北京有技术，很多技术成果是“导弹式转化”，越过河北到长三角和珠三角地区转化。三是北京自身发展阶段。北京自身面积很大，中心城区的功能和产业还没有扩散到郊区，郊区县依然比较落后，跨越郊区直接转移到周边的河北地区难度就会更大。四是在我国现行财税体制下，各地区合作都面临同样的问题——制度的瓶颈。长三角地区也是如此，据调查，上海通过“飞地经济”、“共建园区”等模式将上海 的产业转移到江苏，上海出项目，江苏出地，也面临着制度瓶颈，GDP核算和税收分成问题操作起来难度很大。
　总体上看，京津冀区域落差大，在很大程度上确实是由于北京行政资源过于强大以及市场发育不充分造成的。正是因为如此，北京外来人口中155.9万是河北人，占北京外来人口的22.1%，比重最高。同时周边产业结构相对低端，处在工业化中期，主要产业是钢铁、建材、化工等重工业，这些产业越发展，消耗资源越多，造成的污染越大。京津冀区域每年燃煤3.5亿吨，河北消耗占80%，北京占7%，天津占13%，但是雾霾扩散是不考虑行政区划的。因此，北京的“大城市病”、河北的产业转型，都要求京津冀必须协同发展。
　　四、京津冀协同发展
　　（一）京津冀协同发展的战略价值
　　京津冀协同发展是解决北京大城市病的需要。中央把京津冀协同发展定位为国家重大发展战略的重要原因之一就是要解决北京大城市病，要通过在京津冀大区域内引导首都城市功能的合理配置，并发挥首都的辐射带动作用，促进京津冀区域转型发展，解决区域发展面临的环境困境。
　　京津冀协同发展是打造中国经济第三增长极的需要。改革开放以来，长三角、珠三角已经成为中国经济增长的两极。但是，作为中国环渤海区域乃至整个北方区域经济增长引擎的京津冀发展却相对落后。推动京津冀协同发展，就是要实现京津冀优势互补，把京津冀打造成为中国经济的第三增长极，参与全球竞争，形成一个具有更大影响力的世界级城市群。
　　京津冀协同发展也是国家创新战略的需要。从全球来看，创新地位越来越重要，美国提出创新战略，要放大硅谷的创新效应，日本提出打造以东京、大阪等核心城市为中心的“国际战略综合特区”。我国经济粗放发展道路已经不可持续，必须走创新驱动发展道路，否则难有国际竞争力。实施创新驱动发展战略，需要打造一个引领国家创新发展、参与国际创新竞争的核心区域。京津冀地区具有得天独厚的优势，这里集中了全国1/3左右的国家重点实验室和工程技术研究中心，拥有超过2/3的“两院”院士，聚集了以中关村国家自主创新示范区为代表的14家国家级高新区和经济技术开发区，是我国重要的科技创新源头。习近平总书记到中关村集体学习，希望中关村在中国创新发展中发挥重要引领示范作用。因此，京津冀区域的协同发展，不同于长三角和珠三角区域，要把创新放在重要位置，要打造以创新为导向的世界级城市群。
　　（二）京津冀协同发展要有顶层设计
　　体制机制掣肘是京津冀难以协同发展的病根。因此，要加强顶层设计，建议做好下面几方面的工作：
　　1. 成立国家层面的京津冀协调委员会。建议由国家领导人担任主任，没有这样高规格的领导机制，这个区域的协同发展不好推进。在这个前提下，要建立一个稳定的推进机制，最好在国家发改委专门设立一个司具体负责推进工作。
　　2. 设立京津冀财税体制实验区。在这个区域探索财税体制机制创新，比如探索成立“首都财政”，减轻首都发展的经济压力，给津冀承担更多经济功能创造条件。
　　3. 建立京津冀协同发展引导基金。在市场经济条件下，空间结构调整不能依靠行政命令，要依靠市场化机制，可以设立引导基金，对于一些功能疏解和产业疏解给予一定的利益补偿。我们看到，在20世纪80年代北京“退二进三”产业结构调整过程中，工业企业搬迁实践证明是失败的，是违背市场经济规律的。当时的思路是把总部和制造环节全部搬到郊区县或者外地，导致在历史上曾经非常辉煌的北京工业品牌，随着第 一 论文网专业提供论文写作和写作论文发表服务,欢迎您的光临lunwen.   1KEJI AN.  C OM“退二进三”基本都消亡了。在计划经济时代，企业从一个城市搬到另一个城市是可行的，因为企业员工的户口、住房等都捆绑在单位。但是在市场经济条件下，择业自由化、住房商品化，如果不具备搬迁条件，企业的搬迁就意味着人才的流失，企业就会坍塌。首钢搬迁的成功，就在于总部留在北京，生产基地迁至河北。同样如此，如果强行命令一些企业总部、大学、医院迁过去，也会付出沉重代价，一流变三流，甚至消亡。因此，一方面要创造条件，硬条件就是加快城际铁路建设，形成便捷的快速交通通道；软条件就是消除北京与周边地区在高考制度、养老制度、医疗制度等方面的制度篱笆，实现公共服务的均衡化、一体化发展。这种落差都需要资金的投入，因此，建立京津冀协同发展引导基金，逐步引导解决这些问题，京津冀区域的协同发展才会水到渠成。
　　（三）对河北的建议
　　1. 对接首都城市功能疏解，要整体谋划，重点推进。河北对接和疏解北京城市功能，不是每个城市、每个县都能有所对接，一定要有重点，条件具备的先对接，比如现在廊坊、固安、涿州、北三县③这几个地方区位条件较好，可率先规划建设新一代卫星城，做好基础设施和公共服务设施的对接，为承接北京城市功能疏解做好准备。
　　2. 承接北京产业转移要强化区域差异化定位。对承接北京产业转移的区域要进行深入研究，要根据各区域的产业基础和发展条件，进行差异化定位，明确各自承接北京产业转移的重点方向，不要形成内部的恶性竞争。
　　3. 要严格控制要素价格的飞涨。根据国外经验，周边区域与中心城合作的重要的三个条件，一是与中心城市通过便捷的城际铁路实现快速联系（一般不超过1小时）；二是一定要存在要素价格落差，土地、房价和租金等各种要素价格要比中心城价格偏低；三是优越的生态环境。北京与周边区域的城际铁路网络还没有形成，周边区域的生态环境也并不比北京强，如果周边区域的要素价格迅速窜升，这将使得区域合作条件逐步弱化，严重影响到这些区域对北京产业和人口的吸引力。这样下去，不仅北京城市病难以治理，城市病还有可能演化为区域病，后果是灾难性的。
　　注释：
　　①本文是2014年4月2日赵弘研究员在北京方迪经济发展研究院主办的“方迪智库沙龙——京津冀协同发展”上主题发言录音的整理稿。整理稿执笔人：河北经贸大学经济研究所高钟庭。题目、摘要、关键词、前言、文中一二三级标题为高钟庭所加。整理稿对赵弘先生的发言做了一定梳理。
　　②2004年2月16日，在北京市第十二届人 大二次会议上，时任代市长王岐山作政府工作报告时指出，北京将调整城市空间布局，努力提高城市规划水平。按照“两轴—两带—多中心”城市空间新格局，确保年内完第 一 论文网专业提供论文写作和写作论文发表服务,欢迎您的光临lunwen.   1KEJI AN.  C OM成《北京城市总体规划》修编。“两轴”，即城市传统中轴线和长安街沿线十字轴，这是北京城市的精髓，主要是强化政治、文化与首都经济发展的职能，在其外围构建“东部发展带”和“西部生态带”“两带”。“东部发展带”，北起怀柔、密云，重点发展顺义、通州、亦庄，东南指向廊坊、天津，与区域发展的大方向相一致，应主要承接新时期的人口产业需求。“西部生态带”与北京的西部山区相联系，既是北京的生态屏障，又联系了延庆、昌平、沙河、门城、良乡、黄村等，应实现以生态保护为前提的调整改造，各级城镇主要发展高新技术、高教园区等环保型产业，为北京建成最适宜人居住的城市奠定基础。“多中心”是指在市区范围内建设不同的功能区，分别承担不同的城市功能，以提高城市的服务效率和分散交通压力，如CBD、奥运公园、中关村等多个综合服务区的设定。
　　③所谓“北三县”，是指河北省廊坊市下辖的三河市（县级市）、大厂回族自治县、香河县。这三个县市行政上隶属河北廊坊市，却被京津包得严严实实，成为河北的“飞地”。特殊的地理位置，让这里成为了河北的经济特区，北京最近的“后花园”。 本文选自《经济与管理》2014年第3期，版权归原作者和期刊所有。