简析我国预防和惩治腐败体系建设

　　论文摘要 近年来我国政府腐败频发，呈现愈演愈烈的态势，究其原因主要是对腐败问题的产生原因认识不清，对政府腐败所造成后果的严重性认识不足以及对政府腐败的预防和惩治没有上升到制度建设上来。本文对腐败问题的诱因从经济、政治以及社会的根源进行再分析，对腐败的危害进行详细阐述，以及从直接和间接角度对反腐败的制度建设提出建议，为新时期我国预防和惩治政府腐败提供理论和实践的指导。

　　论文关键词 腐败 预防 惩治 体系建设

　　近年来，随着我国社会主义市场经济的不断发展，改革进程的不断深入，处于体制转型和社会转轨这一特殊时期的我国党和政府向来高度重视反腐倡廉建设，从胡锦涛在建党90周年庆典上将“消极腐败的危险”列为现阶段党所面临的四大危险之一到近期习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话中强调反腐败要“坚持老虎苍蝇一起打”，中央高层对腐败问题的重视无不体现出当前我国政府腐败问题形势的严峻性，不可否认的是，近年虽然我国在反腐败中也取得了一些成就，但是总体来看，腐败问题依旧没有从源头上得到遏制，究其原因，主要是没有将预防和惩治腐败上升到制度建设的高度上来，依旧是被动地发现一起，查处一起。唯有建立一套完善的预防和惩治腐败的长效机制，才能从根本上铲除腐败滋生的土壤和温床。

　　一、政府腐败的几种认识

　　（一）宏观层面：经济根源和政治体制的视角
　　1.从经济上看，权力寻租是政府腐败的经济根源
　　寻租理论来源于西方经济学，其含义是指“在政府庇护的情况下进行的财富转移活动”。从市场收益的角度来看，各市场主体在“经济人”假设的条件下要获得自身利益通常是通过两个途径：一是生产性、福利性的活动使得社会整体的利益得以提升；二是通过非生产性的活动在社会总体利益不发生变化的情况下使得财富从他处转移到己处来。后者就是寻租行为，这不仅不会对社会福利和财富的增加造成任何贡献，还会增加各种交易成本。从博弈理论的角度来理解，寻租是一种零和博弈，其结果是社会的整体资本和财富的减少。
　　政府的宏观调控职能要求政府对市场的运行予以一定的干预，这就赋予了政府调控经济的公共权力，这在另一方面也给了政府很大的寻租空间。政府的权力寻租是指政府运用自身的公共权力过度干预经济运行或是行政管制以获取租金的行为。政府的寻租行为可以表现在两个方面：一是政府与政府之间；二是政府与市场之间。前者有一个最典型的例子就是“跑部钱进”，经济实力雄厚的地方可以通过寻租中央部委来获得更多的政策和财政支持，即便这些资源对于他们来说并不如经济欠发达或者贫困地区那么急切的需要，这就造成了一种类似“富人家的狗喝掉了穷人家孩子用来治疗软骨病应该喝的牛奶”的情况；政府与市场之间的寻租行为则更多地发生在诸如政府采购、房地产市场等领域，由于资源的稀缺性，政府一方面会通过“创租”来人为地创造稀缺资源，比如为了控制机动车数量而实行的机动车摇号以及廉租住房的分配；另一方面会通过惩罚性的“抽租”来占有一部分企业的利益，如为了保护环境而控制企业污染物的排放。除非从制度上消除“租”，否则很难从根本上革除腐败。
　　2.从政治上看，民主选举并不能有效地遏制政府腐败
　　很多学者认为，实现对政府的民主选举——即让选民在平等地条件下投票选出其最信任的候选人——就一定能从源头上遏制政府腐败，理由很简单，人民公选出的政府公职人员一定是最能代表人民意愿的和最能廉洁奉公、秉公执法的人民公仆，从这个角度来解释似乎很具有说服力，但是，有两点似乎被忽视了：一是投票的选民一定是理性的、纯粹的吗？二是假设第一点是肯定的，那么由选民选出来的政府人员就一定能代表人民的意愿行使职责吗？
　　政府作为人民的代理人，应该受人民的委托而行事。在某些腐败已经无孔不入的社会，或是已经腐朽不堪的体制中，我们已经无法再清晰地认识到谁是“人民”是否还是“诚实守信和大方好施”的人民，而政治领导人也早已被贴上了腐败的标签。于是，也就很难说明和论证民主选举能够战胜腐败。在这种腐败病症已经病入膏肓的体制中，要想企图让政治精英来推动反腐败进程是不太可能的，因为他们是这一体制最大的受益者，而处于官僚制底层的公务人员可能也无心改革，因为可能意识到，即便是自己清正廉洁，秉公执法，也无助于改进整个体制的弊端，还不如一同腐败。“众所周知的是，在‘臭水池’中高风亮节，独树一帜，此举毫无意义，因为一个或几个代理人行事端正，不会带来任何改变。也就是说，如果某个政治体系被腐败侵蚀得体无完肤，不论是在低层还是在高层，都不太可能找到大方好施的‘委托人’”。
　　（二）微观层面：公务员集体行为以及社会大众的视角
　　1.从公务员自身来看，政府腐败是一种“角色错位”和心理预期
　　政府机构是由政府公务人员构成，一方面，其要站在选民的角度，对选民负责，为选民谋福利，为社会谋求发展；另一方面，从理性经济人角度来看，政府公务人员不可能不为自身的利益着想。将这二者抽象出来，也就是这些人要在“利己”和“利他”以及服务全体和照顾少数上博弈。对此，博·罗斯坦将其放在了一个坐标系中：
　　图1：利益和道德领域的两层概念
　　从上图可以看出，“国家”所在的坐标区间显示的是，国家行使的权力必须要在符合相应的法律法规制度以及政策方针的精神下，公平地适用于全体大众；“市场”代表的利益取向则是要一切以自身的最大利益为导向，同时要在价格合理的情况下平等地参与市场竞争；另外两个区间表明，我们不能为了利己而去伤害家人和亲戚朋友的利益；利益集团和利益组织建立在相对少数人利益有一致性的基础之上，因此，各利益集团成员会出于该组织的利益着想，为该组织的利益最大化考虑，实现了组织的利益也就实现了自我的利益，这也是一种“利己”。
　　毋庸置疑，政府公务人员是处于“国家”这一区间内，他们应该要立足于为全体公民谋求利益这一基点而开展工作，一旦其利益取向偏离了这一范围，例如利用手中公权之便与市场中的企业主相勾结以寻求私利，或是与其他人员结成小团体、小派别对政府决策的制定施加影响，再或是用手中的权力照顾自己的家人或亲朋，这就构成了腐败，也就是公务人员的“角色错位”。从这个层面上说，政府工作人员应该认清楚自己所处的位置，明确“国家”领域和其他领域之间的界限和自己应有的利益取向，我们并不是要他们毫不为己，专门利人，而是要其不要用公共权力来利己。
　　另外，之所以讲腐败是一种心理预期，是因为从心理学上看，很多人有一种“从众心理”，当我们意识到身边大多数人都在做同一件事时，我们自身也迟早会加入他们的队伍中，即便是这件事从道德上来看并不是那么地好。腐败也是一样，在一个被腐败侵蚀得体无完肤的体制中，从上到下从里到外都蔓延着腐败，之所以会出现这样的结果，是因为在政府部门工作的人都认为他们身边大部分人都不同程度地腐败，那么他们自身廉洁也没用，无法改变现状，在多数人中独守一己总显得格格不入，还不如一起同流合污。

　　2.从社会大众的视角来看，政府腐败客观上是社会大众纵容的结果
　　社会大众也是理性经济人，也是从自身利益的角度出发权衡得失才会行动。当人们意识到政府在腐败时，他们有监督的权利。在决定是否要行使这一权利时，他们会对这一行动的利弊得失仔细权衡，如我要花费多少时间、多少精力、多少金钱以及将要面临的压力和未来的各种不可预知的情况等等成本方面的考虑，而且在我国，“民告官”历来很少有成功的案例，一方面是因为我们的大部分人都有“多一事不如少一事”的心理，何况也很难意识到官员的贪腐对自身造成的损失，虽然损失可能并不在当前而在未来，并不是直接的而是间接的；另一方面，由于我国自古封建社会以来官员就是位于社会的高层，相对处于强势地位，人民通常是位于低层，处于弱势地位，即便是到封建帝制瓦解再到新中国成立人民成为国家主人最后到改革开放的今天，这种等级心理依旧在人们心里根深蒂固，出于一种畏惧心理而不去行使监督的权利。当然，还有一点不容忽视的是，我国政府行政机关的决策、行政、财产情况等没有公开，造成了政府和人民之间的信息不对称，这也在客观上制约了人民监督权的行使，这也就在客观上纵容了腐败现象的蔓延。

　　二、政府腐败的危害

　　（一）政府腐败影响经济的健康发展
　　高质量的政府和高效率的市场是推动社会向前发展的两个车轮，当前我国如何处理好政府与市场的关系也成了我们推进政治体制的关键。政府的宏观调控职能决定了政府必须对国家经济进行一定的干预，但是这种干预应该把握好一个度，而且政府干预经济的公共权力也应该受到一定的限制，不受限制的干预会为权力寻租提供土壤和温床。当政府因寻租获得的租金收益大于为此而付出的成本时，就会形成一种恶性循环，由于寻租的结果并不会导致社会财富的增加，反而增加社会总体的交易成本，政府部门工作人员也就不会去寻求改进工作方法来提高效率，而是满足于持续的低效率运行，这是其一；其二，当权力寻租涉及到基础设施和公共设施的建设上时，让原本需要通过市场竞争来获取赢得招标的建筑公司通过贿赂就轻而易举的拿下项目的施工，就会影响施工的质量，进而导致重大安全事故的发生，威胁人民的生命财产安全，近年我国频发的楼房、桥梁垮塌事故很多无不与政府的权力寻租有关；此外，政府的权力寻租还会影响市场的正常秩序，破坏公平竞争的市场基本法则。
　　（二）政府腐败动摇政府的政治合法性
　　博·罗斯坦从政府权力来源和执行的两个相互衔接的环节——政府权力的获取阶段，即输入端和政府权力的执行，即输出端——来论述政府的合法性问题。他认为，政府的政治合法性并不是来源于政府权力的输入，而是输出。因为政府的合法性并不是由权利主体说了算，应该是由权利客体——人民来判定。由此可见，输入面不论如何都不会对个人的生活造成太大的影响，反之，政府有无作为才“真正关乎人命”。
　　作者显然只看到了政府行政不公或是腐败对人民生活的影响，而作为政府在政治市场中的产品——政策也应理应纳入到政府权力的输出端中去。当腐败从行政逆向蔓延到决策环节中去，对社会产生的影响可能会更加大，因为如果政府在决策环节受利益集团或是个人私利影响置社会利益于不顾，那么就会使决策失去科学性，决策一旦制定实施下去，即便是实施得再讲究公平，注重效率，也无济于事，甚至会对社会、人民生活造成更大的破坏，这对政府的政治合法性无疑是一种沉重的打击。
　　（三）政府腐败破坏社会信任体系
　　政府腐败与社会信任体系之间的因果关系可以从政府的起源说起。契约理论是西方政治哲学的传统国家理论，而“自然状态”又是契约理论形成的基础。霍布斯最先提出“自然状态”一说，他认为在自然状态中，人人拥有平等地自然权利，且人人自由平等，但是个人会出于趋利避害的利己动机行事。洛克认为自然状态主要存在三个方面的缺陷：一是缺少“一种既定的、稳定的、人所共知的法律”；二是“缺少一个有权依照既定法律来裁判一切纠纷的权威的和公正的裁判者”；三是“缺少权力来支持正确的判决”。 “自然状态”虽是一种人人平等和自由的社会秩序，但是这样形式上的自由却是一种实质上的不自由，因为自然法并不是真实存在，因此人们无法对各种纠纷作出公正有效的裁决。于是，在理性的启示下，每个人都愿意放弃自身的一部分权利，将其交给社会，并在相互协商的基础之上订立了一套为社会大众所认可的契约，由此组成一个专门的组织机构来统一管理整个社会，于是，政府就这样诞生了。
　　政府来源于普遍同意的一套契约，因此，如果人民对政府失去了信任，那么政府也就失去了存在的意义。
　　整个社会的信任体系可以分解成三部分——政府内部的信任；社会大众对政府的信任以及社会大众内部的信任，腐败对这三者的影响存在这一条逻辑上的因果链：政府腐败首先会导致政府内部各代理人之间的彼此猜忌，在政府内部存在一种博弈，即每个人都心知肚明，如果大家携手合作，都保持廉洁的作风，最后的结果对于大家都将有利。但是这样做是需要付出一定的经济代价，而且如果得不到每个人或者大多数人的参加，那么就不会取得圆满的结果，最后的结局是，单个代理人在意识到这已经是一个腐败的体系之时，必定会认为绝大多数的人都不会这样去做，那么他个人也绝对不会积极参与，由于缺乏信任所导致的结果是，团体如同一盘散沙，各自为政。进而，当社会大众意识到他们的代理人腐败渎职时，不仅政府的形象会在其心目中大打折扣，而且会对政府大失所望，丧失信心，最后会认为这个社会的所有人全都表里不一，遇到麻烦之时也不会去寻求政府的帮助，而是更多地自行解决，进一步破坏社会和谐稳定。这样一条社会信任链就会由于政府的渎职腐败而遭到彻头彻尾的侵蚀，造成整个社会的信任丧失殆尽。

　　三、预防和惩治腐败制度建设的对策

　　不论是权力寻租的腐败，还是代理人在政府行政过程中无视或扭曲委托人意志的腐败，都存在一个共同点，那就是对政府公权力无节制的滥用，以此来谋求私人的或是某个小团体的特殊利益。如果仅仅以一种类似亡羊补牢的被动惩治的方式来打压腐败，企图在政府中形成一种反腐败的高压态势，提高腐败的成本，让众多代理人由于害怕被抓而放弃腐败，这似乎是一种较为有效的手段，而且操作起来也并不那么困难，但是这只是治标之策，如果不从制度上加强假设，那么反腐败永远也不会取得实质性的成效。
　　对反腐败的制度建设，可以从间接和直接两种方式上着手。下面就这两种手段做出具体的介绍：
　　（一）间接手段：以瑞典的反腐败进程为例
　　所谓的间接反腐败，就是制度建设的重点并不特意针对腐败问题，而是侧重于整个政治文化和政治的本质问题。
　　在“透明国际”最新公布的全球政府清廉指数中，瑞典在176个国家中以88分的高分排名第4，过去5年中始终排名前五。瑞典的政府清廉度之所以这么高，并不是偶然的，这得益于其历史上的一系列改革。
　　19世纪初是瑞典历史上最为腐败黑暗的时期。“一个瑞典公务员身兼五到六个职务，再正常不过……贵族子弟在皇室和政府谋职享有特权，他们更愿意听从皇室命令，遵守法律只是自愿行为。自愿制度允许公务员和军队军官以金钱买卖职务。没有年龄限制，要求公务员或部队军官一定要在某年龄离职。” 这一切持续到了19世纪中叶，直到瑞典迎来了“非渐进式的改革”。
　　博·罗斯坦在《政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等》中详细介绍了瑞典的这一改革进程，从19世纪40年代开始一直持续到19世纪末20世纪初，概括起来，主要包括给个公立学校制度、取消政府关闭报业的权力、取消行会制度、改革报酬体系、保障宗教自由、保障贸易自由、允许犹太人担任公务员、重组国家政府机构等等，这些改革很少直指腐败而是将焦点放在改变政治文化之上，使得政治本质由原来的特殊性变为普遍性，“整个政治、社会和经济正式制度在相对较短的时间里，发生了翻天覆地的转型。”也就一举铲除了腐败滋生的土壤。
　　瑞典的改革似乎给我们提供了一些重要启示：一方面，当我们将改革的重点放在如何遏制腐败问题之时，退一步想，与其“头痛医头，脚痛医脚”地应对腐败，不如从解决其他问题上入手，如改革教育制度、改革公务员队伍、完善市场经济体制等等，也许这些看似与腐败无直接关联的问题解决了，腐败问题或许也就会迎刃而解；另一方面，反腐败必然会涉及到很多利益集团的利益，会触及到他们的敏感区，戳到他们的痛处，制定高压的反腐败策略势必会遭到利益集团的百般阻挠。当前中国在反腐败进程中，中央高层、各级地方政府和社会大众之间已经达成了广泛的共识，政府要保持对腐败的高压打击态势，人民也无不拍手叫好、鼎力支持，但是在政府与人民之间似乎并没有因此而贯通一气而形成合力，这中间被各种利益集团所阻碍，政府力推反腐，却时常被利益团体阻挡，使得反腐败进程时常停滞不前甚至退回原地，一旦倒退，再想前进就会变得异常困难，因此，如何处理好与利益集团的关系，就显得尤为重要。与其在这一过程中树敌太多，不如化敌为友，让其参与到改革的进程中来，改革不是一场零和博弈，而是彼此共赢。
　　（二）直接手段：处理好三组关系
　　至于直接反腐败，就是从制度建设的层面上着手应对腐败。将制度二字拆开来看，“制”即可意为“限制；制约”，“度”为“限度；尺度”之意。因此，反腐败制度建设即为针对公共权力的一定限度的限制与制约。从这个层面上看，制度建设亦即反腐败应该包括政府和社会大众的共同参与。
　　反腐败的直接手段不仅仅在于对政府公共权力的一味削减和限制，而更多的是对其进行系统性再调整和结构性再分配。正式制约的核心在于对公共权力体系的重构。
　　这一过程关键在于处理好三组关系：一是中央与地方的关系；二是政府与市场的关系；三是政府与社会的关系。
　　在中央与地方关系上，中央政府权力集中，相比地方政府掌握更多的信息资源和决策权威，这有助于在应对实际问题中保持中央与地方利益的一致性，在政策制定和权力行使上各级地方政府不会构成纷争，减少了政策执行的阻力，有助于更好地贯彻落实。但是，这种权力的集中也具有极大的弊端，如地方政府丧失了自主性和创造性，不利于其对于公共问题采取灵活的、有效的措施，同时，权力的集中也会导致腐败的滋生和蔓延。中央政府和地方政府在公共权力上的重新界定，这种中央和地方在公权力上的重新界定是双向的流通：一方面是要求中央政府将更多的权力下放到地方，能由地方自己做主的事情，一律由其做主，地方要对自己的行为负责，且中央只要对其进行必要的监督即可；另一方面，中央政府也要对地方的权力进行适当的回收和再集中。
　　对于什么是国家，历来有两个认识的维度：从利益取向上看，国家=政府+市场；从阶级属性上看，国家=政府+人民。
　　企业是市场的主体，为市场交易提供商品。政府是公共物品的提供者，从商品的生产和需求角度来认识，在与公共物品的消费者——社会大众之间，政府是公共物品唯一的生产者与提供者。正是这个“唯一”让政府在履行经济管理职能时扮演了过多的角色，承担了过多的负担与责任，造成权力“超载”，甚至是权力“越位”的现象，权力的膨胀也是导致政府腐败的祸源。因此，在调整和处理政府与市场的关系时，应拓宽公共物品的供给渠道，放宽民间资本和外国资本提供公共物品的限制，降低其准入门槛，对于能够让市场提供的公共物品，一律由市场来提供，政府只需要设立严格的制度和法律框架，对公共物品的质量进行严格的监督和把控，以维持良好的市场秩序。
　　政府腐败的本质即政府为了谋取私利而对公共权力进行滥用。委托代理理论认为，政府作为人民的代理人，被赋予了国家的公共权力，那么，简单说，政府公权力的滥用即政府在“以国家权力的面目出现时，把自己简单地等同于国家。”
　　在传统意义上，政府位于高高在上的位置，统治和掌管着这个社会的一切，政府与人民的关系也就成为了统治与被统治的关系。随着现代社会的发展，赋予人民越来越多的自由民主权利，人民参与政治的热情与积极性也越来越高涨。政府传统的统治模式逐渐被治理模式所替代，治理模式认为，政府不再是人民的“父母”而统治一切，人民也不该是“仆人”而毫无选择余地地被动地接受政府的安排，相反，政府和人民的角色应该互换，政府要“站在顾客的人民来思考”，以人民的利益和需求为转移。政府的管理不再是一种上传下达的单向模式，而应该转变成为上下互通的双向机制，既要接通“天线”，也要打通“地线”。人民有权利且有必要知道政府要做什么、在做什么、如何做、做的效果如何等一系列事情，政府也有责任区体察民情，倾听民意，了解人民的需求，并主动公开政府的运行情况，如财政收支状况、“三公”经费开支等，主动接受人民和社会的监督。
　　总之，政府腐败伴随着政府的出现而出现，政府的腐败问题并不能完全意义上的根除，只能最大限度地预防。正如疾病之于人体，人不可能摆脱疾病的纠缠，但是可以通过提高身体体质而预防疾病。反腐败需要的不仅仅是政府内部的公职人员廉洁自律，更需要来自外在于政府的社会力量的广泛参与和严格监督。