试析从源头预防和治理国土资源领域腐败

　　论文摘要 当前国土资源系统反腐形势严峻，本文从系统腐败现象的主要表现形式来分析腐败产生的原因，从廉政教育、权力运行监控、市场配置资源、行政效能监控等方面提出了从源头预防和治理腐败的对策和建议。

　　论文关键词 国土资源 腐败 廉政教育

　　国土资源系统担负着国家对土地、矿产等资源配置的重要职能，当前资源矛盾加剧，为土地和矿产资源开发带来了巨额利润，投资者为追求利益最大化，把国土资源领域作为资本博弈的焦点，以各种途径、各种方式、各种手段获取土地使用权和矿业权，国土资源系统反腐形势严峻，预防和惩治腐败成为国土资源系统面临的重大课题。

　　一、当前国土资源系统腐败现象主要表现形式

　　1.在国土资源审批中，工作人员利用职务之便违法违规审批，搞权钱交易。如越权发证、违规审批、人为造假审批等。
　　2.在土地、矿业权招拍挂出让过程中规避政策，暗箱操作，招拍挂失实。如行政干预土地出让、为特定受让人“量身订做”前置条件、倒序操作、投标竞买相互串通等。
　　3.在土地、矿业权评估中，中介机构违反规定和规程，违背职业道德准则，为委托人谋取非法利益提供技术支持。如高值低估或低值高估、在评估储量时弄虚作假等。
　　4.在土地和矿业权出让过程中违规减免出让金或矿业权价款及相关税费。如借重点工程名义，或打着“公共利益”旗号，以牺牲国土资源为代价，违规减免出让金、价款和相关税费，搞“政绩工程”、“形象工程”，或利用企业改制，采取违规手段将土地、矿业权计入破产财产，低价甚至无偿提供给参与企业改制的投资商，造成一些不法商人、投机商热衷于企业改制。
　　5.官商勾结，入股办矿。如充当非法矿主的保护伞、利用职权以多种形式参股入股办矿、谋取个人私利等。

　　二、国土资源系统产生腐败的原因分析

　　1.受经济利益或政绩观驱动。一些地方政府不健康的“政绩观”客观上刺激了地方政府无序用地、浪费土地资源，导致土地市场混乱。一些单位和个人为了追逐土地经营的高额利润，或采取欺骗手段，侵吞土地资产，或利用国土资源管理政策上的漏洞从中不当获利，或甚至采用商业贿赂的手段拉拢和腐蚀干部，违法违规审批。
　　2.法制意识淡薄，依法行政观念不强。有的故意规避法律法规，搞违法变通违规操作，有的认为只要是对地方经济发展有利，自己不搞腐败，牺牲一点地方利益，甚至违反一点行政法律法规也没有关系，有的甚至被认为有开拓精神，给予了提拔重用，助长了政府和有关部门在土地出让和矿产资源开发中的违法行为。
　　3.管理不严，权力运行失去监督。一是土地出让主体过多。一些建设指挥部、开发区、工业园和厂矿企事业单位都掌握了一定的国有土地，形成了事实上的出让主体，导致土地出让混乱。二是一些党政机关、企事业单位将划拨土地作为经营性土地开发，由划拨地的使用者变成了拥有者。三是审批和管理无序，如土地使用权和矿业权审批手续把关不严，管理制约机制不够完善等。四是监督手段过软。有的监督部门仅在“招拍挂”现场象征性参与监督，对招拍挂事前、事中、事后的标底、方式、程序、信息披露等重要环节难以实施有效的监督，变成形式上的监督而已。
　　4.相关法律制度滞后，制度执行不到位。目前，我国关于土地和矿业权出让的法律法规规定不够明确具体，操作性不强，土地矿业权交易市场的各项制度也还不够完善，招拍挂的前置条件不够具体，从而诱发了腐败行为。

　　三、从源头预防和治理腐败的对策与建议

　　加强国土资源事前、事中、事后全过程的预防、监控、监督体制机制建设，强化对权力的自控、互控和监控，构建具有国土资源特色的惩防体系，从源头上预防腐败的滋生和蔓延。
　　（一）建立廉政教育长效机制
　　1.以创建“五型“机关为目标，构建作风建设体系。以基层党支部为载体，认真落实民主生活会制度，定期开展民主评议党员活动，积极开展批评和自我批评，充分发扬党风民主。开展具有国土资源特色的文化建设，以增强学习意识、法治意识、廉洁意识、创新意识、服务意识为重点开展五型机关创建活动，营造民主团结、诚信友爱、充满活力的良好氛围，培养干部职工健康向上的生活情趣，实现干部作风明显改进，服务能力明显增强，办事效率明显提高，发展环境明显优化。
　　2.以职业道德为抓手，构建廉政文化教育机制。围绕建设社会主义核心价值观，大力倡导廉政文化建设，开展廉政主题教育活动，创新廉政文化内容和传播手段，扩大覆盖面，增强影响力。把干部职业道德教育作为干部培训年的重中之重。开展“爱岗敬业、诚实守信、廉洁自律、依法行政”为主题的职业道德教育。组织服务明星评比，强化典型示范带动作用，树立以廉为荣，以贪为耻的道德观念，实现内强素质，外树形象，固本培源。
　　3.以依法行政和政务公开为重点，构建法制宣传教育机制。要把法制教育作为反腐倡廉、提升干部队伍依法行政能力的重要手段，把国土资源法律法规和依法行政、廉洁奉公的法律意识作为法制教育的重点，通过开展依法行政专题讲座、法制培训、警示教育课等形式，强化广大干部职工“为民、务实、清廉”的法制观念和维护权益、服务社会的行政理念。
　　4.以文明廉洁国土资源所创建活动为抓手，构建基层党风廉政教育机制。基层国土资源所是国土资源管理的基本要素，工作人员的素质与国土资源管理工作在社会的地位、作用和形象息息相关，要围绕加强基层国土资源部门反腐倡廉建设，构建自律机制和教育机制，开展文明廉洁国土资源所创建活动，筑牢基层国土资源部门的防腐大堤。

　　（二）完善权力运行监控机制
　　1.建立健全党组议事规则。严格落实党的民主集中制，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立和完善党委（党组）议事规则，凡属事关事业全局性和方向性的大事，或重要业务问题以及干部的选拔任用奖惩等，都要由党组集体决定，并实行“一把手”末尾表态制和票决制。要自觉接受上级党委及纪检监察机关的监督检查，每年定期对民主集中制贯彻执行情况开展自查，接受群众评议。纪检监察部门负责人要列席党委（组）会议进行监督。
　　2.建立严格的分权制衡机制。对干部任免调动使用、财务、项目、资金及其它重要业务工作，除分管领导负责外，还要有一名领导协管，对权力进行约束，降低权力的滥用、乱用和寻租空间，防止权力失衡、失控。
　　3.建立岗位轮换和交流制度。岗位轮换和交流是防治腐败的一项基础制度，也符合现代管理规则。轮岗交流可培养“一专多能”复合型人才，着眼于事先防范和及时纠正错弊，营造反腐倡廉的制度环境。
　　4.建立廉政建设动态预警机制。按照“教育+强制”的原则，对有轻微违纪违规或有腐败苗头的党员干部，采取诫勉谈话等方式实行超前监督，做到早提醒、早打招呼，预防在先，关口前移，使还未犯错误的人得到警示提醒，犯错误的人能得到督促切实改正，并有效控制一部分人少犯错误或不犯大错误，以达到警示提醒、诫勉督导、责令纠错的目的，构建廉政建设的动态预警机制。
　　5.完善干部提拔廉政评价机制。纪检监察机构要按党组要求，严格监督考核工作和考核对象，要全面听取当地纪检监察部门对拟提拔使用干部的意见，并将当地纪检监察部门出具的书面廉政材料作为干部考察必备材料之一，对提拔的干部与人事部门一起进行任职廉政谈话。防止选人用人不公和程序不到失察，防止干部带病上岗。
　　6.完善重大事项集体会审制度。进一步清理行政审批事项，理清权力清单，对重大事项要实行集体会审、集体决策。明确集体会审范围、参与部门、规则和具体要求，纪检监察机构要派人全程参与会审，充分行使监督职权。
　　（三）完善资源配置市场化模式
　　1.构建“先规划、后计划、再招拍挂出让”的新型国土资源管理模式。规划具有长期性、前瞻性和法定性，不能因一时的需要而随意修改规划，要保持规划的稳定性。年度出让计划要及时向社会公布，让社会了解当年土地和矿业权市场投放情况，便于投资者安排当年的投资计划，实现部门与企业的良性互动。招拍挂项目应严格按计划依法有序实施，不允许其他任何部门和个人插手土地出让工作。
　　2.实施严格的国土资源管理政策。要从严控制建设用地供应总量，实行土地入市的“适度饥饿”政策，严控乱供地、乱压价的问题。利用“3S”技术和现代化手段对所有建设用地进行动态监控，使管理者对管理对象底数清楚，监督信息对称；防止滥用耕地、多头供地和闲置土地，确保政府对土地一级市场的掌控，使土地资产利用步入良性循环轨道。矿产开发方面要按照“有序开发、规模开发、持续开发、和谐开发、绿色开发”的要求，合理规划，有计划投放矿业权。要建立招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度保障体系，完善交易规则程序和具体操作办法，切实消除出让过程中的制度漏洞。
　　3.创新市场管理机制。网上交易是强化市场监管的有效途径和政府管理的有效手段。要全面实施国土资源网上招标拍卖挂牌出让，不断拓宽信息公布渠道，降低行政成本，提供方便快捷服务，从技术上杜绝围标、串标等市场违法操纵行为，使国土资源交易达到全自动、全封闭运行状态，创造公开公平公正的市场环境。
　　4.加快推进诚信体系建设。加强行业和市场监管，规范中介行为，完善土地使用权、矿业权评估委托、评审制度，完善土地、矿产、测绘等市场准入和退出机制。建立市场诚信“黑名单制度”，并通过报刊、电视、网络等新闻媒体进行公告，堵塞违法投机商进入国土资源开发领域的渠道，营造良好的国土资源开发环境。
　　（四）构建行政效能监控体系
　　1.建立网上电子监察系统。电子政务具有信息传递一对多、多对一、多对多的特点，国土资源系统的政务大厅应实行“一个窗口进、一个窗口出”的“一站式”服务模式，让行政相对人简单明了，每一个审批事项都通过网上全封闭运行，全过程监督。电子政务平台可实现各业务流程和各审批环节实时监控，将行政效能情况及时反馈到各业务终端，设置超期电子示警功能，使工作人员及时处理工作，同时传输到纪检监察部门监控终端，由纪检监察部门对各业务部门各审批环节的行政效能情况进行随时检查督导。
　　2.完善社会监督体系。一是建立监察专员制度，从各大院校、社会团体聘请影响较大的社会名流作为国土资源监察专员，定期组织监察专员赴各地进行公开或不公开考察，听取他们的意见。二是建立行风评议制度，在行政审批程序运行过程中，由纪检监察部门负责及时向行政相对人发放收集《行风政风评议表》，由他们对行风政风进行客观评价和监督。
　　3.建立行政效能责任追究制度。监控系统只有与责任追究相结合才能真正发挥出监督的实效。按照“窗口受理、接审分离、封闭运行、限时办结”的原则建立健全办事公开制、首问责任制、岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、效能告诫制、绩效考核制等制度。对制度执行情况要加大监督检查力度，督查结果作为考核重要依据，形成权力运行到哪里、监督就跟进到哪里，公共服务提供到哪里、绩效评估就延伸到哪里的管理格局。