国际反腐败公约与惩治腐败犯罪理念

关键词: 腐败犯罪治理 国际反腐公约 治理理念 更新 

内容提要: 腐败的治理是以科学的理念为指导的社会治理活动。科学的腐败犯罪治理理念是建构完备、有效的腐败犯罪控制对策的前提。以《联合国反腐败公约》为代表的国际反腐败公约着力倡导了防范性、内抑性、综合性、经济性、一体化的腐败犯罪治理理念，由此推动世界腐败治理运动的深入发展。 

     以传统惩治性治理理念为核心建构的腐败犯罪治理体系，过分倚重刑法作为社会控制手段与机制的作用，忽视其他社会控制手段之于腐败犯罪治理的积极作用。在治理目标上，仅是为了消除已然腐败犯罪对国家、社会乃至公民权益的侵害，恢复被腐败犯罪人扭曲的权力运行机制与财产占有关系；在治理手段上，仅是以刑法为核心构建对犯罪人的惩治体系，通过剥夺犯罪人实施腐败犯罪所谋取的非法利益与再犯机会，弥补犯罪对社会的不良侵害，难以实现对腐败犯罪膨胀趋势下的犯罪治理。历史的经验表明，人类面对腐败的膨胀，惟实现治理理念的创新方能产生有效的控制结果。通过国际反腐败公约的构建，一系列创新腐败犯罪治理理念得以逐步形成，成为世界性惩治腐败犯罪公约的核心内容。

一、防范性治理理念

　　1．明确预防措施的核心地位
　　从世界上首个区域性反腐败国际公约《美洲反腐败公约》开始，预防措施受到重视，《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）进一步完善“预防措施”的具体内容，在第1条所提出的三项宗旨中，“促进和加强各项措施，以便更加高效而有力地预防和打击腐败”被列为首项内容，以预防为先为指导的立法设计与体系构建，提高了腐败犯罪的防范与控制能力。
　　2．注重防范体系的完整性
　　《公约》基于对防范体系的完整性及其之于提高腐败治理能力的基础地位的认识，高度重视防范体系的完整性，公约的预防机制强调了科学性、系统性、明确性的要求。一是重视国家腐败防治宏观政策建设，明确了国家腐败预防政策的标准；二是建设体系化的公共部门管理制度，强调对公职人员的全面监督；三是强调以透明度与问责制原则为指导的公共财政管理；四是重视公共报告制度建设；五是加强司法领域的重点防范；六是强化私营部门的腐败预防；七是加强金融机构在腐败预防中的功能与作用，遏制和监测可疑资金的跨境转移。
　　3．强调防范重点的科学性
　　确立防范性治理的不同层级，强调防范资源的合理分配是提高腐败犯罪治理效益的关键，《公约》基于对腐败本质的准确认识，将治理的重点聚焦于公共权力的腐败预防，根据公共权力运行的基本机制，将公共权力构成要素中的主体（公职人员）、运行的关键环节（公共采购和公共财政管理）、运行的重点领域（司法领域）设定为防范重点，建构更高的防范标准等级、设置更加全面的防范措施体系，提高重点治理领域的防御能力。
　　4．拓展防范体系的范围
　　自“美洲公约”以来，拓宽防范性治理的范围、实施源头性防范治理，已成为反腐国际公约的发展方向，《公约》根据腐败犯罪由公共权力向经济领域、特别是私营部门蔓延的趋势，首次将私营部门的腐败预防纳入预防体系，《公约》特别规定私营部门的财会监督制度，包括：一是加强私营部门的会计和审计标准的措施。二是关于私营部门的会计和审计标准的禁止性措施。三是拒绝对与贿赂相关的费用实行税款扣减。
　　5．重视实效性的防范措施建设
　　防范措施实效性的判断标准在于，是否能对腐败者的物质财富极度攫取欲望进行合理的规制，国际反腐斗争实践证明，财产申报制度在腐败防范措施中的重要作用，从而被许多国家视为防范腐败的重要措施之一，《反腐败的实际措施》和《公职人员国际行为守则》均重视财产申报制度建设，《公约》分别在第8条、第52条进行了申明，腐败是以对财富的超额攫取作为内在动因的犯罪，监督腐败者腐败资金的流动是防范措施的核心，公约通过监控资产的非法增加与流动防范腐败的金融预防措施，抓住了防范性治理的根本。

二、内抑性治理理念

　　内抑性治理在本质上是一种“抑欲”性或“禁欲”性治理，其核心在于，通过有效的制度限制消除腐败者的内心动因。利益是腐败的根源，因而扩大腐败者对其腐败行为承担责任的范围，为腐败者实现对不法利益的享用设置足够的制度障碍，就可以最大限度地抑制腐败者对财富的占有欲望。此外，腐败者与腐败驱动者在社会资源与利益分配上存在一种现实的利益共同关系，腐败的治理只有在针对整个共同体展开时，才能打破腐败者的利益联盟，深化腐败治理的层次。
　　1．构建腐败后果消除制度
　　构建腐败后果消除制度是“民法公约”的特色，“民法公约”第3条（compensation for damage）、第8条（validity of contracts）明确了有权要求追究腐败者民事责任权利人的范围，以及腐败者应承担的损失的类型与范围。《公约》要求，不仅要使腐败犯罪的责任人成为刑事责任主体，还要建立机制使腐败犯罪的被害人得到救济和赔偿。在控制犯罪方面，将刑事、民事与行政责任结合起来。⑴公约以“民法公约”所创设的腐败“损害赔偿”与“合同效力”制度为基础，又补充了“民法公约”所确立的消除腐败行为后果措施，便于实现腐败的根源性治理。
　　2．创建腐败资产追回制度
　　《公约》第5章规定了腐败犯罪境外资产的追回制度，是《公约》对国际刑法的重大贡献和治理措施上的重大突破。公约规定了直接追回机制（measures for direct recovery of property）与间接追回机制（mechanisms for recovery of property through international cooperation in confiscation），前者的核心是，当一缔约国的资产因腐败犯罪被转移到另一缔约国时，该缔约国通过一定的途径，直接向另一缔约国的司法机关主张对该资产的合法所有权，并在获得认可后予以追回的机制；后者的核心内容，由被请求国依据本国法律自主地或依据被请求国法院的没收令，没收被转移的腐败犯罪所得资产，然后再返还给请求国的资产追回方式。
　　3．强化金融资产监管制度
　　《公约》以多元性治理理念为指导，通过第14条“预防洗钱的措施”和第52条“预防和监测犯罪所得的转移”构建起完善的金融资产监管制度。公约第14条要求各缔约国“在其权限范围内，对银行和非银行金融机构，包括对办理资金或者价值转移正规或者非正规业务的自然人或者法人，并在适当情况下对特别易于涉及洗钱的其他机构，建立全面的国内管理和监督制度，以便遏制并监测各种形式的洗钱。”公约第52条将“预防和监测犯罪所得的转移”作为资产追回的重要措施，强调通过金融参与、社会参与，强化对已经实施腐败犯罪者财产的监管与控制，金融监管制度能够有效提高腐败资产不当增加以及增强腐败资产转移的预警能力。

三、综合性治理理念

　　综合性治理理念的核心是强调腐败治理主体与治理措施的多元化，它有效解决了传统腐败犯罪治理中强调国家独占行使腐败犯罪治理权所导致的治理模式单一、成本过高的问题，将腐败犯罪的治理构建于社会整体发展的基础之上，全面提高了国家和社会对腐败的治理能力。
　　1．重视腐败治理的社会参与
　　1990年8月《反腐败的实际措施》第二部分“预防腐败行为和滥用职权的行政和管理机制”之“揭露腐败现象”中提出，“鼓励和处理群众举报并广泛宣传为此所采取的纠正行动的真正意义并不在于揭露和纠正不正派行为本身，而在于这是关系到公众对政府及其正派作风的信任的根本问题。”《公约》重视社会参与的作用，公约所规定的社会参与途径有：一是参与决策权，要求提高决策过程的透明度，促进公众在决策过程中发挥作用；二是知情权，要求确保公众有获得信息的有效渠道；三是腐败信息处置权，规定除特殊情况（尊重他人权利和名誉以及维护国家安全、公共道德需要）外，要尊重、促进和保护公众有关腐败信息的查找、接收、公布和传播的自由。
　　2．强化社会反腐文化建设
　　社会参与腐败治理关键是要提高社会公众对腐败的蔓延程度、危害程度、严重程度的认识，明确腐败对社会发展有序性的阻碍，以降低对社会腐败犯罪的容忍度，强化对腐败犯罪的否定性认识。《公约》全面创新了此前通过的相关反腐败国际公约中的综合性治理内容，《公约》第13条提出，“开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案”，以“提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识”，将反腐文化建设作为腐败治理的重要措施。
　　3．注重多元化腐败防范与治理体系建设
　　《公约》着力构建起腐败犯罪综合治理的措施体系包括：一是政治性治理措施。强调提高公职人员的基本素质，“促进对人员的教育和培训方案，以使其能够达到正确、诚实和妥善履行公务的要求，并为其提供适用的专门培训，以提高其对履行其职能过程中所隐含的腐败风险的认识”，实行公共行政部门公共报告制度；二是法律性治理措施。《公约》对腐败犯罪类型的规定超过既往所有公约，公约对起诉、审判和制裁等惩罚腐败犯罪刑事司法程序的规定，在突出社会公共利益优先保护原则的同时，适当兼顾腐败者权益的保护，实现了腐败犯罪从实体到程序治理的协调统一；三是经济性治理措施。公约要求各缔约国建构以金融措施为核心的预防和监测机制，以实现腐败的经济治理目标。公约倡导的机制包括：核实客户身份、强化审查制度、身份与交易记录、对空壳银行的管制、财产申报制度以及金融情报机构建设等，其中，前四项更多涉及缔约国金融机构的义务，而后三项更多属于缔约国在金融监管、廉政制度建设以及国家机构设置等宏观层面的义务。⑵

四、经济性治理理念

　　犯罪是一种应予革除的社会恶害，犯罪的治理是国家与社会的一种积极而能动的反应，治理措施的实施需要耗费一定的社会财富或资源，社会资源的有限性要求对腐败犯罪的治理应满足治理成本投入效益性的要求。
　　1．简化腐败犯罪的犯罪构成
　　犯罪构成是犯罪成立的主客观要件体系，不同的犯罪构成设计决定着诉讼证明的难易，影响诉讼成本的耗费程度，简化犯罪构成要件是提高诉讼效率，减少诉讼成本的重要措施。公约在着力扩大腐败犯罪规制范围的同时，充分考虑诉讼证明难易程度对诉讼成本的影响，公约在“定罪和执法”所涉及的实体定罪与追诉程序中，考虑了构成要件的证明便利问题。公约设置的三类贿赂型腐败犯罪（包括贿赂本国公职人员、贿赂外国公职人员或者国际组织官员、私营部门内的贿赂），对犯罪主体、犯罪主观要件、行为要件以及对象要件的规定，兼顾了规制范围与证明程度的要求。
　　2．实行腐败犯罪责任推定与举证责任倒置
　　实行责任推定和举证责任倒置是有效减少刑事诉讼成本的重要措施，《公约》在第28条（“作为犯罪要素的明知、故意或者目的”）提出，“根据本公约确立的犯罪所需具备的明知、故意或者目的等要素，可以根据客观实际情况予以推定”，降低了证明难度，关于举证责任倒置的规定，则进一步节约了诉讼成本，此外，第31条（“冻结、扣押和没收”）的规定，要求“缔约国可以考虑要求由罪犯证明这类所指称的犯罪所得或者其他应当予以没收的财产的合法来源，但是此种要求应当符合其本国法律的基本原则以及司法程序和其他程序的性质”，均从本质上降低了诉讼成本。
　　3．鼓励多元化的执法合作
　　广泛而全面的执法合作，有利于降低国家的诉讼成本，实现经济性治理的目标，执法合作也是有效提高腐败犯罪诉讼效益的重要措施，公约倡导多元化执法合作类型，包括：一是腐败犯罪人与国家的合作。公约第37条（“与执法机关的合作”）“鼓励参与或者曾经参与实施根据本公约确立的犯罪的人提供有助于主管机关侦查和取证的信息，并为主管机关提供可能有助于剥夺罪犯的犯罪所得并追回这种所得的实际具体帮助”，对有效降低诉讼成本的行为人给予刑事宽宥，以节省诉讼资源；二是国际合作。公约第四章“国际合作”规定了包括引渡中的合作、司法协助、执法合作等多种国际合作的类型，这些规定对于增强治理腐败犯罪的实际能力，节约治理成本具有十分重要的作用。

五、一体化治理理念

　　一体化治理理念形成的初始动力在于，各国对腐败之于一国政治、经济、社会发展消极影响的基本认识。以一体化治理理念为指导，区域性国际公约将其重点置于构建共同的腐败治理对象、建构治理措施体系以及国际合作的内容与方式方面，随着一体化治理理念的完善与发展，其内容也发生了由注重形式的一体化到注重腐败治理实质内容一体化的重大变化。
　　1．腐败治理“预惩一体化”
　　“预惩一体化”是指为增强腐败犯罪的治理能力，在腐败犯罪的治理中构建有效的腐败犯罪惩治与预防体系。《公约》全面贯彻了“预惩一体化”的理念，表现为：一是腐败犯罪预防措施被置于公约五项机制之首。对腐败犯罪预防重点、预防环节、预防措施的规定，体现了科学防范的思想；二是腐败犯罪的规制范围更加广泛；三是腐败犯罪执法机制更加严密。公约第30条“起诉、审判和制裁”，通过限制犯罪人的程序实体权利（如早释、假释），以及对控方证人、举报人保护的规定，强化了侦查机关的侦查能力，加大惩治性治理的能力。
　　2．腐败犯罪责任体系一体化
　　基于对传统腐败犯罪责任模式的反思，《反腐败民法公约》首次拓展了腐败犯罪责任体系的范围，《公约》以责任体系一体化为基础构建了全面的包括刑事责任、行政责任和民事责任在内的腐败犯罪责任体系。
　　3．腐败犯罪治理的国际一体化
　　一体化治理理念突出强调通过建立强有力的国际合作机制，确保消除腐败犯罪的根源，实现治理效果的根本性突破。国际反腐公约所构建的国际合作制度包括腐败犯罪定罪与执法一体化机制，针对腐败者外逃的机制，针对腐败者资产外逃与资产追回机制，针对提高发展中国家预防和打击腐败犯罪能力的机制。

注释与参考文献
　　⑴俞利平：“解读《联合国反腐败公约》”，载《政法学刊》2006年第6期。
　　⑵赵威、陈竹华：“腐败来源资金转移的预防与监测”，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。