中国保障房政策及广西保障房建设研究

摘　要：该文从广西房地产开发企业的视角出发，立足于广西区情，对中国保障性住房政策进行分析研究，并对广西房地产开发企业在进行保障性住房建设时提出建设性建议，对广西房地产开发企业来说，有一定的借鉴意义。

关键词：保障性住房， 政策研究
一、保障性住房的概念及前景
　　1.1.保障性住房概念
　　保障性住房通常是在法律法规和国家政策的指导下，为了解决中低收入的住房困难群体，而给予一定的政策优惠或资金扶持，解决中低收入的住房问题。它是与商品房相对应的一个概念。商品房解决的是中高收入群体的住房问题，而保障性住房则是解决中低收入群体的住房问题。两者构成目前中国房地产市场。
　　保障性住房包含保障性安居工程和保障性住房两个概念，保障性安居工程主要指城市的经济适用房、廉租房、棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程。保障性住房是指政府在对中低收入家族实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。
　　1.2.保障性住房分类
　　目前，我国根据低收入家庭不同情况，把保障性住房的买卖和租赁，根据不同需求分为经济适用房、廉租房、政策性租赁房和限价房几种类型。
　　1.2.1经济适用房
　　经济适用房是指政府以无偿划拨土地的方式，免收各种事业性收费和政府基金，同时还给予优惠的税收政策。在成本价的基础上制定出政府指导价，出售给有一定支付能力、符合经济适用房申请条件的低收入家庭。经济适用房只能用于自住，不得闲置、出售、出借、出租等。经济适用房如果住满一定年限，在按相同地段的商品房市场均价与购买价格之间差价补交土地收益等价款后，经济适用房的购房人就拥有与商品房一样的完全产权。这就使经济适用房的购买者有了更多的选择，是国家关心低收入住房困难群体政策倾斜的表现。
　　1.2.2廉租房
　　廉租房的产权是政府或机构拥有，由政府制定的低租金出租给符合条件的低收入群体，只租不卖，是非产权保障的住房。目前，我国的廉租房分为实物配租和租金补贴两种，以实物配租为主，发放租金为辅。
　　1.2.3政策性租赁房
　　政策性租赁房是指政府或机构向中低收入家庭按市场租价提供可租赁的住房，同时，给予相应标准的租房补贴。这和租金补贴廉租房的概念相似，其目的是为了解决家庭收入高于享受廉租房确又无能力购买经济适用房的低收入家庭。正好解决了廉租房和经济适用房的“夹心层”群体的住房困难。可以说是“扩大版的廉租房”或“租赁型经济适用房”。
　　1.2.4 限价房
　　限价房是按照政府和开发商约定的价位出售给中等收入家庭的住房，限价房也是有限产权的商品房。限价房不得转让和出租，年限满后出租或转让的，须按市场价格与购买价格之间的差价补交土地收益等价款，是政府为降低房价，解决中低等收入住房困难家庭的措施。
　　
　　1.3.保障性住房的现状
　　3.1我国保障性住房发展状况
　　1995年“保障性安居工程”的启动标志着我国保障性住房制度的正式形成，1998年，福利分房的取消，保障性住房逐步替代了福利分房，当时保障房的主要形式是经济适用房。2008年“保障性安居工程”重新提到政府工作报告中来，计划从2009年到2011年增建200多万套廉租房、400多套经济适用房，同时对220多万户棚户区进行改造，总投资达9000亿。
　　1.3.2现有保障性住房的分层
　　我国中低收入家庭占总家庭70%以上，对于这么一个庞大的中低收入家庭群体来说，我国的保障性住房只能以广覆盖、低水平为目标，尽可能多的帮助最没有能力且迫切需要解决住房问题的家庭。在这些家庭中，建议分层下列三个层次。
　　第一层级：廉租房提供给极低收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的30%左右。
　　第二层级：经济适用房，政策性租赁房，提供给低收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的50%左右。
　　第三层级：限价房提供给中等收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的20%左右。
　　1.3.3目前保障性住房存在的主要问题
　　首先，保障性住房建设发展缓慢
　　    根据2009年全国人大常委会公布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，保障房建设缓慢，截至2009年8月底，全国保障性住房建设完成投资394.9亿元，而全年计划投入1676亿元，完成率仅为23.6%。
　　其次，保障性住房供地不足
　　国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春2011年1月12日在国土资源部上的新闻发布会上披露了一些地方在保障性住房供地中存在的问题，保障性住房用地政策执行有偏差，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%，土地闲置数量仍然较大，有74个城市2242个项目存在土地闲置问题，涉及面积14.9万亩。
　　最后，保障性住房制度有待完善
　　对比商品房来说，保障性住房制度还很不完善，人们对政府能否做好保障房建设持谨慎态度。因为利润低，房地产开发商业、政府也把保障性住房成为“鸡肋”的现象，不但赚不到高额的利润，反而要政府倒贴配套资金。因此，在保障房建设的执行过程中，一些地方政府，将保障性住房建在了位置偏远，交通不便，配套设施不齐的地方。
　　1.4.保障性住房发展趋势
　　1.4.1保障房的相关制度将逐渐完善
　　由于之前保障房的制度不完善，保障房在推进的过程中遇到了种种困难，今后，随着政府对保障性住房的重视，保障房的相关制度将逐渐完善。
　　1.4.2政府在保障住房建设中将逐渐退出主导地位
　　以欧美等发达国家的成功经验看，政府在保障性住房发展中的作用大致分为四个阶段：
　　第一阶段：在房地产起步时期，住房短缺矛盾突出，政府全面介入保障性住房建设（直接参与实物建房）。
　　第二阶段：在住房短缺问题得到缓解，政府逐渐退出实物建房领域（保障性住房建造开始市场化、私有化）。
　　第三阶段：在住房总量较为充足，政府转向提供信贷和货币支持，提高住房自有化率（对低收入家庭发放购房/租房补贴、提供住房抵押贷款担保）
　　第四阶段：推动房地产金融属性发展，抵押贷款证券化（政府为抵押贷款证券提供担保，抵押贷款证券投向资本市场）。
　　随着保障性住房开发量的加大，我国政府将逐步弱化在保障性住房实体建设中的主体作用，逐渐吸收社会资金和引入非公实体参与保障性住房的开 发和管理。
　　1.4.3、房地产市场将以保障为辅、市场为主
　　目前住房市场上商品房为主流，占据了整个住房市场的 90%，保障性住房占 10%。未来政策将向保障性住房倾斜，市场结构将向中小户型住宅转变。市场化商品房供应仍应是主体，但政府所拥有和管理的保障性住房将不断增加比重，最终对商品房市场提供有力补充，形成市场为主，保障为辅的住宅市场结构。
　　1.4.4、保障性住房区域差异性较大
　　我国幅员辽阔，地区经济差异较大，保障性住房建设需要因地制宜。一线城市和部分房价较高的城市的政府将根据需求扩大保障性住房在整个住房市场中的比例，主要以经济适用房和限价房为主；而三四线城市保障性住房比例低于一线城市，政府的投入力度也相对薄弱。
　　1.4.5、资金由中央政府转移支付
　　保障性住房投入额中，中央和地方投入占比三七开，中央补贴须在地方资金投入后才能使用。而从财政收入结构上看，中央和地方比重基本持平，中央略高；从财政支出结构上看，中央和地方比重为 2:7，远小于地方财政支出量。保障性住房关系国计民生，仅靠地方的投入难以达到建设目标，中央政府在资金上的转移支付将给保障性住房的发展起到重要推动作用。
　　1.4.6、强制与商品房搭配建设
　　现在，有些地方政府已推出了强制保障性住房与商品房的配建形式，这种形式不仅可以解决保障性住房的建设资金和房源筹措问题，在住房质量和物业管理的优化以及公共设施和商业配套的完善方面均有集中建设形式达不到的优势。但多数高端楼盘的开发商都不愿意在小区内建保障性住房，因为消费层次的差别，更容易引起保障性住房的使用人的仇富心理。
　　
　　二、我国现有保障性住房政策分析
　　2.1保障性住房相关政策进程
　　  从上世纪90年代以来，我国陆续颁布保障性住房方面的政策，现归纳整如下：

　　                                                  （以上资料由笔者归纳整理而来）。
　　
　　通过对1991-2010年国家这二十年来对保障性住房政策的分析，我们可以知道，我国保障性住房从无序到有序到规范的这么一个过程，国家对中低收入住房困难群体给予的许多政策或资金的扶持，努力做到“居者有其屋”，维护了社会的和谐和稳定。
　　2.2国家9000亿保障房计划分析
　　2.2.1政策的具体内容
　　2008年底，国家住房和城乡建设部提出，要加大保障性住房建设，今后三年内要新建，400万套经济适用房、新增200万套廉租房、并完成100多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程，总投资将达到9000亿元，平均每年3000亿元。按照工作安排，将有747万户低收入家庭的住房得到解决，加上已经解决的200多万户，全国将近有1000多万低收入住房困难家庭的住房问题将得到解决。如果加上经济适用房和棚户区的改造，全国将有1300多完家庭住房问题解决。
　　2.2.2政策对房地产市场结构的影响
　　新中国成立到1998年间，我国的住房都是由单位作为职工福利，负责解决，1998年后，取消福利分房，进行房改，住房走向市场化。住房绝大多数是商品房，期间只有少数经济适用房或单位集资房，在2007年以前，我国保障性住房约占总住房的10%左右，房地产开发商成为房地产市场的主体。按照9000亿保障性住房政策的实施，在2009年-2011年（今后三年），保障性住房的比例可以提高到30%-50%。标志着中国的房地产市场将进入商品房和保障性住房“双轨”时代。
　　
　　三、广西保障性住房建设情况
　　3.1广西住房保障责任书
　　保障性住房建设不仅是经济任务，更是政治任务，关系着社会的稳定和谐。为了贯彻好这一政策，国家住建部2011年2月陆续与各省、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，2011年广西保障性住房目标责任书规定，2011年全年广西全区要完成293250套，其中各类棚户区改造83602套，保障性住房建设209648，全区各个市、县或政府单位均有保障性住房建设任务。
　　在政策执行过程中，如广西出现下列问题，区市政府负责人将被约谈：新建住房价格上涨过快，土地出让中出现地价连续创新高，保障性住房建设进度缓慢，管理监督不到位等现象。
　3.2 广西保障性住房相关规定
　　2004年5月以来，广西各市县先后颁布了《经济适用房住户管理办法》，对经济适用房的建设、申购、资格审查、价格、监督等进行了规定。2011年4月14日。《2011年度南宁保障性安居工程建设方案》出台，该《方案》规定了2011年保障性安居工程的目标和建设总体计划；企事业单位可建设公租房；要求保障性安居工程用地选址在成熟区域内；将灵活采取新建与改建相结合、独立建设与配建相结合、建设与购买相结合的方式多渠道筹集保障性住房房源。这些政策的实施，对广西保障性住房建设的起到了积极的做用，更有力的推动了广西保障性住房的建设。
　　四、结论建议
　　目前形势下，对于现在正在经营或正考虑介入经营保障性住房的广西房地产企业来说，建议如下：
　　4.1、广西房地产企业应集中资源进行政府公关，按政府的游戏规则争取在设计、工程总承包等业务范围招投标入围。
　　4.2、广西房地产企业需进行精确的成本核算，确定投标、投资经营方案，确保有利可图。
　　4.3、在有史以下最严厉的房地产调控政策下，广西房地产企业从银行贷款的难度加大，加上推出“限购令”，很多广西房地产开发商瞄准了保障房开发市场。在广西某些城市经济适用房开发建设甚至成了众人争抢的“香饽饽”，因此，新公司在此时介入经济适用房开发建设，面临的对手众多，利润空间较小，建议暂不介入经济适用房建设。
　　4.4、建议从“限价房”及与企事业单位合作建设公租房的角度切入保障性住房建设。目前能建设“限价房”及单位公租房的机关、企事业单位大多单位效益较好，资金雄厚，与这些单位进行合作，可以取得低投入、低风险、高回报的效果（如参与某些区直单位限价房建设）。
　　4.5、保障房制度的推行，是社会形势发展的需要，但是各地对商品房的刚性需求仍存在，商品房开发还是房地产业发展的重心，同时，高端商品房需求受保障房的冲击较小。
　　
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