紧追权的若干问题的研究分析

　　作者简介：张丽施（1970.07- ），女，河北廊坊人，中国人民武装警察部队学院，副教授，法学硕士，主要研究成果：参编专著《军事刑法学研究》，在全国性刊物发表《论海盗罪及其惩治》、《论侵犯商业秘密罪》等多篇论文。

　紧追权（the right of hot pursuit）是十九世纪初从英美两国的海上实践开始逐渐形成的国际习惯法规则。1958年第一次联合国海洋法会议通过的《公海公约》首次在国际条约中确认了紧追权，并明确了紧追权的相关规则；1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）再次确立了这一制度。《海洋法公约》于1994年正式生效，确立了专属经济区、群岛水域等新的管辖海域的法律制度，紧追权作为《海洋法公约》赋予沿海国的一项重要权利也有了新的发展。中国是《海洋法公约》的缔约国，在《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》中对紧追权作出了原则性的规定。但随着国际上各国对海洋权益维护的不断加强，如何在实践中正确行使紧追权，并且在国内立法上作出具体规定，是亟待解决的问题。本文试图对紧追权涉及的几个具体问题加以探讨，以期对立法和实践有所借鉴。
　　一、紧追权的性质
　　对于紧追权的概念，国际上争议不大，表述也大致相同。如《奥本海国际法》将其定义为：沿海国的主管当局有充分理由认为一艘外国商船当它在沿海国管辖的水域内时违反了该国的法律规章，并且已经逃离了该水域，沿海国的政府执法船舶可以追逐至公海。
　　对于紧追权的性质，国内教材中存在两种观点：一种是将紧追权视为公海上行使管辖权的方式；一种认为它是公海上船旗国专属管辖的例外。
　　从国际法的层面看，《海洋法公约》规定的紧追权是指公海上的紧追权，它是国家领土主权及特定事项管辖权在公海这一国家管辖之外的领域的扩大及延伸，是公海自由原则及公海上船旗国专属管辖的例外。国际习惯及国际条约中确认这一权利，是因为这项权利对主权国家乃至整个国际社会具有重大意义，它能够保障沿海国对逃往公海的违法外国船舶有效地执行其法律、规章。如果只规定公海自由原则及公海上船旗国专属管辖，沿海国就无法合法地行使其管辖权。因此，紧追权是公海上船旗国专属管辖规则的例外，是国家在海上的一种必要权利，被追逐船舶不得援引公海自由与船旗国专属管辖来对抗紧追和拿捕。
　　从国内法的层面看，紧追权不限于在公海上行使，而是将其视作海上执法机关行使权力的一种方式，可以在本国领土内，也可在本国拥有权力的其它海域行使。如1993年颁布的《国务院关于海关执行缉私任务的船舶在海上行使紧追权的批复》中规定，“海关执行缉私任务的船舶属中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶，可以在我国内水、领海及毗连区内对违反海关管理法律、法规的行为行使管制权和对违反海关管理的法律、法规的船舶行使紧追权。”依据该规定，紧追权是在内水、领海及毗连区行使的，可能被追逐的船舶未进入公海前就被拿捕，这时称其为公海上的紧追权就不妥当，在这种情况下将紧追权视为国家在海上行使管辖权的方式则更为妥当。
　　二、行使紧追权的主体
　　从国际法层面看，既然紧追权是沿海国主权的延伸，那么紧追权的主体是主权国家，而代表国家行使这一权利的，依《海洋法公约》规定，是沿海国的军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机，除此之外的其他船舶或飞机不得行使紧追权。
　　而对于飞机行使紧追权，《海洋法公约》进一步规定：“在飞机进行紧追时，发出停驶命令的飞机，除非其本身能逮捕该船舶，否则须其本身积极追逐船舶直至其所召唤的沿海国船舶或另一飞机前来接替追逐为止。”此规定意味着对于代表沿海国行使权力的主体，客观上应具备拿捕的能力。
　　从国内法层面看，紧追权行使要有充足的理由，即被紧追船舶违反了该国的哪方面的法律规定，由相关的职权部门来具体行驶。我国《领海及毗连区法》中规定，紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。但具体由哪个部门行使，进行紧追时又有何具体规则并未作出规定。实践中，部分海上执法部门本身制订了规章或规范性文件，对本部门紧追权行使做出规定。如2007年5月30公安部颁布的《公安机关海上执法工作规定》第7条规定，公安边防海警履行职责时，可以“对违反公安行政管理法律、法规或者涉嫌犯罪的外国船舶实施紧追” 。我国在很长一段时间海上执法存在着“多头管理，条块分割”的状况，不利于海洋权利的维护，也使立法上规范行使紧追权的主体存在困难。2013年3月经十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》决定，重新组建国家海洋局，把国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，以中国海警的名义统一执法，这也为从国内法方面完善海上紧追权主体的立法创造了条件。
　　另外，在国家实践中出现沿海国授权或请求第三国的军舰、飞机或政府船舶接替或加入紧追的情况。此类紧追权仍属于授权国或请求国，如被授权或请求的第三国军舰、飞机或政府船舶紧追不当，由此产生的责任应由该授权国或请求国承担。
　　三、紧追至他国管辖水域时的管辖权冲突
　　传统国际法上有“领海之外即公海”的规则，而公海是自由的，不属于任何国家管辖，其权力延伸至此不会引起争议。因此习惯法规则将紧追权延展至他国领土之外，《海洋法公约》也确认了这一规则：“紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止”（《海洋法公约》第111条第3款）。但随着毗连区特别是专属经济区制度的确立，紧追权就可能会与他国在专属经济区和毗连区的管辖权相冲突。如2001年12月22日，日本海上保安厅巡逻艇追逐一艘“形迹可疑”船只至中国专属经济区内时，对疑船使用武力，致疑船沉没。该沉船以及日方在中国专属经济区有关海域针对沉船进行的调查、打捞等活动，影响了我国专属经济区的正常渔业秩序，给我国渔业利益造成了损失。2002年12月中日双方就东海沉船渔业补偿问题达成了协议，根据协议，日方将向中 方支付1亿5000万日元，用于补偿中方的渔业损失。
　《海洋法公约》第111条第8款仅规定了被追逐船舶因紧追不当遭受的损失或损害应获赔偿。而实践中如沿海国行使紧追权在进入他国管辖水域后，应顾及他国利益，即不损害他国对专属经济区内自然资源的主权权利，不妨碍他国在毗连区内对海关、财政、移民和卫生等特定事项的管制权。如沿海国与他国有涉及海上执法方面的双边协定的，应予遵守。其紧追行为造成他国权利的损害也应承担赔偿等相应的国际法律责任。
　　四、紧追中武力的使用
　　行使紧追权船舶或飞机为能对被追逐商船进行拿捕，可否在追逐过程中对被追逐船舶使用武力，这是在实践中经常遇到的与行使紧追权密切相关的问题。行使紧追权的过程中，应遵循“必要且合理使用武力”的规则，已被国际社会认可，但是，“必要且合理使用武力”的规则在《公海公约》和《海洋法公约》中都未明文规定，因此常常使得各国在使用武力时缺乏尺度约束，从而导致过度使用武力引起国际纠纷，更有甚者，假借该原则对别国采取军事行动。
　　“必要合理地使用武力”在《海洋法公约》中虽未明文规定，但《海洋法公约》第111条第5款、6款中规定允许军舰逮捕被追逐船舶，既然军舰有权拿捕船舶，那么就意味着可使用合理必要的武力。习惯法上紧追权是国家权力中警察权的一种的延伸，在国家领土内，警察对警告无效的逃跑嫌疑人有权采取“必要合理”的武力措施。《海洋法公约》生效后，国际条约中也对使用武力做出了规定，1995年签署的《执行1982年<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第22条1款（f）项规定：“避免使用武力，但为确保检查员安全和在检查员执行职务时受到阻碍而必须使用者除外，并应以必要程度为限。使用的武力不应超过根据情况为合理需要的程度。”
　　虽然在行使紧追权的过程中可以使用武力，但是国际上就如何使用武力，以及使用武力的范围和程度国际上还是存在争议的。在紧追事件中，追逐国家的船舶由于过分滥用武力或者是在无证据情况下使用武力已经导致了很多国家之间的争议。2009年2月15日，在塞拉利昂注册的中国香港货轮“新星号”未经允许驶离俄罗斯纳霍特卡港，俄边防总队舰艇在追击中要求“新星号”停船接受检查遭到拒绝，在3次发出停船警告后，向该船开火，导致该船沉没，8名水手遇难。虽然俄方认为，其向船体开炮不是造成货轮沉没的主要原因，气象条件恶劣才造成货轮沉没的直接原因，但该事件还是引发了国际上很大的争议。就武力使用的合理性问题，笔者认为，对被追逐船舶使用武力首先要使其认识到其继续逃跑可能会被使用武力的严重性，可以通过喊话或鸣枪鸣炮示警的方式先加以警告，如果不能达到目的，可以进一步使用武力，可向船身非驾驶室的部位射击，目的是为了使该船舶丧失逃跑的能力，而不是以击沉船舶或针对伤害船舶上的人员为目的，只有当船上人员使用武器袭击行使紧追权的船舶或飞机时，才能对其人身使用武力，另外被追逐船舶沉没或船上人员落海，行使紧追权的船舶或飞机应对其进行救助。
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