社区矫正检察监督的实践的路径分析

　[作者简介]黄玉坚，安溪县人民检察院。

一、社区矫正的含义
　　社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[2]社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。
　　二、社区矫正检察监督的法理基础和法律依据
　　在我国，检察机关是国家的法律监督机关，担负着对刑罚执行活动进行法律监督的重要职责。社区矫正检察监督，就是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯，置于社区内进行教育矫正、监督管理过程中是否存在违法进行的监督。对社区矫正进行检察监督，有其深厚的法理基础和法律依据。
　　（一）社区矫正检察监督的法理基础
　　1.权力制约理论
　　权力必然蕴含着特定的价值，价值是权力设置、运行获得正当性的源泉。人们通过法律设置某项公权力必然基于特定的价值考量。由于权力本身具有扩张性和侵略性，使得任何权力都需要相应的监督才能尽可能保证其正当行使，社区矫正执行权也不例外。对社区矫正进行法律监督，是通过检察权对社区矫正执行权的适度制约实现执行公正的有效保障，有利于人民检察院和社区矫正执行机关之间通过监督和制约机制实现包括执行公正在内的司法公正。
　　2.现代社会人权保障理念
　　人权保障是社会发展的永恒话题，也是我国社会主义制度优越性的具体体现。社区矫正对象虽然因先前的犯罪受到刑事处罚，但其仍然是公民，依法应当享有尚未被剥夺的其他权利。社区矫正工作人员在执法过程中如发生不当执法或者违法执法现象，会对矫正对象的合法权益造成侵害。社区矫正执法必须引入合理的监督制约机制，使社区矫正对象的合法权益得到有利保护。对社区矫正进行检察监督有利于社区矫正工作依法、公正地进行，也是社会主义政治文明和司法文明的体现。
　　3.检察机关的法律监督职能
　　社区矫正工作是将那些可以不收监关押的罪犯，在社会上、家庭中把他们管教好、改造好，充分体现了我国宽严相济基本刑事政策中宽的一面。而检察机关法律监督的介入，确保了宽严相济刑事政策在刑罚执行活动中的有效实施，是检察机关预防、控制犯罪，实现刑罚最终目的的重要策略，是适应我国社会经济发展和民主法制建设的客观要求，有利于增强对罪犯教育改造的针对性，提高教育改造质量，维护社会的长治久安。
　　（二）社区矫正检察监督的法律依据
　　检察机关的法律监督职能通过《宪法》、《刑事诉讼法》以及《人民检察院组织法》等法律予以规定。其中《刑事诉讼法》第224条规定“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”第215条、第222条分别就检察机关对批准暂予监外执行的决定、假释裁定行使监督权进行了规定。
　　三、社区矫正检察监督的实践和困境
　　检察机关作为我国的法律监督机关，对社区矫正进行检察监督有利于宽严相济刑事政策在社区矫正工作中的充分贯彻，有利于社会综合治理工作的顺利开展。我国开展社区矫正试点工作以来，社区矫正检察监督逐渐暴露出一些问题，影响了监督权的充分发挥和监督的实际效果。
　　（一）法律不统一，配套法规不完善
　　如前所述，由于我国社区矫正工作尚停留在试点阶段，实践中社区矫正检察监督主要依据“两高两部”的《通知》以及各部门、各地区自行制定的规范性文件。检察机关在监督中拥有哪些权力，应尽哪些义务，如何处理矫正机构的违法行为，受理矫正对象的申诉等，均缺乏明确的法律规定和配套的具体实施细则。这导致了检察监督在实际操作中过于弹性，可松可紧甚至放弃监督权。
　　（二）执行主体不明导致检察监督缺乏合理的监督对象
　　《通知》规定，目前我国社区矫正的对象包括被判处管制、缓刑、假释、剥权、暂予监外执行等五种刑罚的罪犯。而我国刑法和刑事诉讼法中均明确规定了这五种非监禁刑的执行主体是公安机关。但是依据《通知》精神，司法行政机关具体承担了日常社区矫正管理工作，已然成为社区矫正的工作主体。在这一模式指导下，担负社区矫正试点的地区普遍成立了社区矫正工作领导小组，领导小组由政法委牵头，司法局、公安局、检察院、法院、监狱管理局等部门参加，形成了“政法委统一领导，司法局组织实施、政法各部门协作配合，司法所具体执行”的工作格局。检察机关究竟是以法定执行主体公安机关还是以工作主体司法机关为监督对象，抑或是将二者同时作为监督对象，目前还没有明确的法律规定。权力的过于分散，导致政出多门和执法混乱，更影响了社区矫正检察监督职能的有效履行。
　　（三）监督职权和监督手段有限导致检察监督缺乏实效
　　在大陆法系国家，为保证刑法的实施，通常对检察机关的职权作出比较全面、明确的规定。如德国和日本的刑事诉讼法都明确规定，检察官在指挥执行的过程中可以充分运用法律赋予的相应手段；法国的检察官和检察长则“有权直接动用公众力量，确保判决的执行”。但是我国检察机关的法律监督权力和手段却非常有限。依据最高人民检察院《人民检察院监外执行检察办法》的规定，社区矫正检察监督的手段主要是书面审查、与有关单位或人员谈话等，手段简单且滞后，且发现被监督单位有违法行为的，能够采取的措施也不过是提出检察建议或纠正违法意见。一旦被监督单位不予执行，法律并没有赋予检察机关相应的追究权力，只能向上级检察机关报告。监督权力和手段的有限性严重影响了检察监督的实际效果。

　四、社区矫正检察监督的思考与探索
　　社区矫正在我国尚处于试点阶段，社区矫正检察监督也仍在探索过程中。随着“两高两部”部署在全国范围内全面试行社区矫正工作，检察监督也应当结合实际，不断采取措施，提高监督能力和水平，为保障社区矫正健康稳步发展提供有力支持。
　　（一）完善法律制度，扎实检察监督的法律基础
　　开展对社区矫正的法律监督，是检察机关刑罚执行监督的重要内容，对于促进严格执法和公正司法，保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。我国现行法律中并未出现过“社区矫正”一词，社区矫正在法律层面缺乏应有的支撑，致使其在实际运作中出现“无法可依”的尴尬。结合我国社区矫正试点经验以及借鉴国外成功的社区矫正做法，建议国家立法机关可适时制定符合我国国情的专门的社区矫正法律来统率和协调社区矫正活动，对社区矫正的机构设置、矫正内容、矫正程序以及各部门的权利义务作出明确规定，并明确检察机关的法律监督地位，为社区矫正检察监督工作的开展提供坚实的法律保障。
　　需要指出的是，当前我国社区矫正试点工作中存在的“执法主体”与“工作主体”不一致的局面，使得各部门之间的有机协调和统筹规划难以落实，不利于互相监督和制衡，也造成了检察监督对象的模糊。笔者认为，行刑权是行政权和司法权的统一，是国家刑罚权的重要组成部分。我们应借鉴域外的先进经验，借《社区矫正法》制定的契机，通过修改完善相关法律，将社区矫正的执行主体和工作主体合二为一，统一归属于司法行政机关内设的专门社区矫正管理机构行使。
　　（二）强化社区矫正检察监督效力
　　在《社区矫正法》的基础上，应当在全国层面制定与其相配套和衔接的社区矫正检察监督工作实施细则。细则中一是要根据法律将检察机关的监督程序、监督方法、监督对象以及监督职权等予以详细规定，赋予检察机关纠正违法的执行力和违法处置权。二是要强化检察机关法律监督的权威性。要完善检察机关对社区矫正进行监督的保障，对消极或积极对抗检察监督的行为，规定责任追究的程序，为检察机关的法律监督手段注入强制力。
　　此外，各级检察机关应加大惩防职务犯罪的力度，将社区矫正检察监督与查办职务犯罪有机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权力寻租的工具，避免腐败和玩忽职守等职务违法犯罪行为发生。通过加大查处力度，一方面能够提高社区矫正工作人员的责任心，另一方面也增强了检察监督的实际效果和影响力。
　　（三）拓宽社区矫正检察监督渠道
　　检察监督应贯穿于社区矫正工作始终。实践中，由于检察机关获取社区矫正对象信息的滞后性和获取手段的单一性，导致监督只能是事后监督、静态监督和外部监督。当前，不少地区正在积极尝试各种方式，拓宽社区矫正检察监督的渠道。以上海市为例，我们在全市部分区县的试点街道、乡镇设立了社区矫正检察官办公室。通过定期下基层实地检察，加强与社区民警、社工的联系交流，并对矫正对象进行法制教育、受理各类控告申诉等，从而将监督关口前移，深入社区内部了解矫正对象的思想动态，及时提出检察监督意见。
　　但是，基层检察机关从事社区矫正检察监督工作的专职干部普遍较少，在实地检察方面存在时间上的局限性。实践中，公安、司法等部门由于接触矫正对象更频繁、更直接，所掌握的信息也比我们更全面、更及时。我们建议公检法司各部门之间加强沟通，整合各方网络资源，达到数据共享和实时更新，拓宽监督视线，实现对社区矫正的动态检察监督。
　　[参考文献]
　　[1]吴宗宪等.非监禁刑研究.中国人民公安大学出版社，2003.