论对“等待批示执法症”的法理思考

　　近年来，“等待批示执法症”已成为部分地方政府和执法部门易患的常见病。“等待批示执法症”是在新的历史条件下、在特定社会经济环境中、在上下级执政者和执法者以及普通民众之间出现的一种新生“病态依法执政”形态。与民争利和约束制度机制的缺失等是导致问题的主要症结。创新干部政绩考核制度，提高依法执政能力，是医治“等待批示执法疰”的有效良方。

　　近年来，“等待批示执法症”已成为部分地方政府和执法部门易患的常见病。从贵州瓮安“6·28”事件、云南孟连“7·19”事件到三鹿牌婴幼儿奶粉事件，再到昆明阳宗海砷污染事件等，无不是经过党和国家领导人及上级领导的层层批示后才最终得以正确处理。这一方面充分反映了党中央国务院对依法治国、依法执政、执政为民、执法为民的高度关注和重视;然而，从另一方面看，如果违法行为都是要等到群众排队上访、媒体连续曝光、事态严重恶化造成重大事件而受到中央高度重视并批示后才进行执法处理。那么，这种迟到的执法将难以起到亡羊补牢的作用，法治的公平和正义也将大打折扣。因此，在依法治国和依法执政的今天，从法治视角加强对这一新生问题的研究和探讨。具有十分重大的法学理论意义和现实意义。

　　一、“等待批示执法症”的法理界定

　　所谓批示，一般是指在国家机关日常活动中，由上级领导和部门对下级部门的书面请示予以批注的行为。请示和批示本是我国上下级国家机关日常运行过程中的正常程序制度，无可厚非，但如今许多大大小小正常的执法活动也要等待上级的批示，常常在没有批示前就不进行执法，成了真正的惟命是从，这就非常值得商榷。本文讨论的“等待批示执法症”就是其中的典型代表。从法理上看，“等待批示执法症”是指党纪国法本已作出了明文规定，相应法定执法主体应当依法依规履行法定职责，纠正、规范和打击违纪、违规、违法和犯罪行为，保护好公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平和正义，但由于受不正当的或非法的动机和目的影响和支配而没有依法履行法定职责，导致事态严重恶化酿成了重大事件，最后由上级领导批示后才最终得以依法正确处理的一种“病态执法”现象。

　　“等待批示执法症”至少表现出六个方面的法律特征：一是国家相关法律、法规、规章和党纪党规及其他规范行为文件等对相关违纪、违规、违法和犯罪行为等作出了明文规定。有法可依，有章可循。二是相关国家机关和执法部门及其工作人员依法依规应当履行规定的法定职责义务但没有履行或者没有正确履行。三是没有履行法定职责是因出于不正当的或者是非法的动机和目的，如云南孟连“7·19”事件中孟连县委书记长期使用当地橡胶公司的豪华越野车等而偏袒橡胶公司。四是一般都是由普通民事纠纷和一般社会矛盾长期得不到解决经积累最终酿成重大事件，造成巨大人身和物质损失，并危及基层国家政权的执政合法性。如孟连事件实质上就是胶农与企业的经济利益长期纠纷所引发的一起较为严重的群体性社会安全突发事件，但从本质上看，其仍然是人民内部矛盾在特定条件下的集中表现。五是事件的矛头直接指向以基层党委、政府和司法机关等为代表的基层政权，如贵州瓮安“6·28”事件中瓮安县委、政府和公安局的办公大楼全部被焚烧就是典型例证，目前有不断升级趋势和示范效应。六是事件不得不引起上级党委政府特别是党中央和国务院的高度重视。经层层批示、督促和成立事件专门调查小组等才最终得以依法正确处理。属于事后的补救性非正常执法。

　　“等待批示执法”与正常执法活动中的批示行为存在本质差别。在日常执法活动过程中，当国家即将举行重大政治活动、承办国际会议或重大体育赛事如召开奥运会等，认为需要提高安全级别，确保活动安全顺利成功进行，党和国家领导人以及相应执法领导等也将根据社会安全形势判断，适时作出加强社会执法活动力度和范围的批示。但这种对执法活动的批示，表明的是党和政府对相关重大活动或赛事的高度重视和关注，其作出的批示经常是对特定时期执法活动起思想指导作用，强调各级执法部门要提高认识，统一思想，加强领导和组织，领会党和国家的执法意图，确保活动平安进行，体现的是党和政府对执法活动的正确领导。因此，其与“病态等待批示执法”的本质法律特征截然不同，不可混为一团。

　　二、“等待批示执法症”的实质是依法执政过程中的“畸形病态”表现

　　首先，“等待批示执法症”是对法律的公然亵渎。在我国，各种法律法规是广大人民意志的直接体现，是各级政府和执法部门对人民做出的庄严法律承诺，是党领导人民管理国家事务、管理经济文化事业和管理社会事务的主要治国理政依据和尺度标准。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，是社会主义法治的基本要求。严格依法办事，及时有效打击各种违法犯罪行为，就是执行人民根本意志、依法履行自己法律承诺和保护人民根本利益的最好依法治国和依法执政的体现。然而，目前部分地方政府和执法部门在没有上级党委政府领导和部门的直接批示、督促和压力下，对身边发生的违纪、违规、违法甚至犯罪行为都视而不见、听之任之、放任不管，这是公仆意识与法律意识淡薄、依法执政与为民执法理念缺乏和公然藐视亵渎法律的典型表现，它损害的是法律的权威、人民的利益、党和政府的形象。

　　其次，“等待批示执法症”是典型的失职渎职。我国宪法、组织法和各种法律法规及党纪党规等对各级党委、政府和执法部门及其工作人员的职责义务等都做出了明文规定。要求其严格依法执政、为民执法、服务行政、公正司法。坚持科学执政、民主执政和依法执政，是党治国理政的基本方式。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是当前政府职能的准确定位，坚持执政为民和执法为民，建设人民满意的服务型政府是政府的基本目标;追求公平和正义是司法机关的永恒主题。严格履行各项法定职责，就是履行对人民的法定承诺，就是为人民服务，就是充当经济调节者、市场监管者、社会管理者、公共服务者和公平正义主持者的最好体现。然而，没有上级领导的批示就放弃自身法定职责，是典型的失职渎职违法犯罪行为。

　　再次，“等待批示执法症”是对违法犯罪行为的包庇纵容和对人民切身利益的直接损害。依法执政和依法行政是一把双刃剑，执法的主要对象之一是各种违法犯罪行为及其实施者，通过依法矫治各种违法犯罪行为，使违法者得到应有处罚，社会公平正义得以回归，人民切身利益得以保护，实现社会和谐发展、科学发展，人民安居乐业：然而，对各种违法犯罪行为置若罔闻，对人民的合理夙愿不闻不问，甚至直接充当违法犯罪者的保护伞，成为违反犯罪集团的利益既得者，那么人民群众的切身利益将不可能得到有效保护，违法犯罪行为不可能得到惩治，社会也不可能得到科学和谐发展，被这把双刃剑刺伤的也将是执政者自己。

　　最后，“等待批示执法症”是依法执政中的典型“畸形病态”表现。依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性，稳定性和长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。由此可见，依法执政是我国政治文明的重要标志，是党执政方式从“人治”向“法治”的根本性转变，是提高党执政能力的根本保证，其所要根本解决的问题恰恰就是如“等待批示执法症”等这类“病态”的执法理念、方式和行为。因为“等待批示执法症”就是把有无上级领导的批示作为是否执法的主要依据和标准，如没有上级的正式批示，哪怕就是发生了无论多么严重的群体性事件、人民群众的切身利益受到无论多么大的损失、党和政府的公信力受到无论多么严重的损害，其也是公然亵渎法律、失职渎职和包庇纵容违法犯罪。如在自己执政辖区里放任群体性事件从萌芽、生产、发展到爆发就充分说明了这一点。“等待批示执法症”的这些价值理念与行为方式是与依法执政根本背道而驰的，因此它是一种典型的“畸形病态”依法执政形态。

　　三、“等待批示执法症”是和谐社会构建中与民争利和约束制度机制失灵的直接恶果

　　所谓和谐的社会，本质上就是公平、正义的社会。社会公正是现代国家进步与发展的核心价值取向，是民主法治所追求的主要目标，是党和政府执政合法性的坚实基础，因而也是和谐社会建设的硬道理。没有社会公正，而用其他方式实现长治久安，无异于缘木求鱼。透过现象看本质，通过对大量经批示后才得以执法案件的调查研究发现，这些事件背后，执法者都或多或少地都参与了既得利益集团或者直接就是既得利益者成员。“立党为公、执政为民”，“为官一任、发展一方”，“造福百姓、惠及社会”，“造福于民、取信于民”等这些科学执政、民主执政和依法执政的具体要求早就荡然无存，取而代之的是法律虚无、权力之上、利益至上、与民争利。批示前违法行为大多逍遥法外，长期得不到解决，其中有历史的、体制的、客观的等多方面原因，但其中一个最重要的根本原因就在于执法者本身已不再中立，不再是人民利益的有效代表，他们已经站到人民利益的对立面，或者是成了人民利益对立者的直接保护伞。在这样的利益博弈格局中。人民的切身利益一般是不可能得到保护的，群体事件中受害群众多年倾家荡产上访无果的经历就是最好的佐证。因此，权力既得利益集团的逐渐形成和与民争利的强力驱动，是造成“等待批示执法症”、社会丧失公正和无法实现和谐的直接经济根源。

　　执法者私欲膨胀的根源在于约束制度机制失灵。公共选择认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。正如布坎南所说：“人是自利的、效用的最大化，在市场中如此，在公共领域中也是如此。当个人由市场中的买者或者卖者转换为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，他们的品行不会发生变化。”“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”由此可见，我国基层执法者最初是代表人民利益的，是忠实履行人民意志的。但在强大政治经济利益诱惑下，约束机制又难于发挥作用时，执法者的世界观、人生观和价值观就潜移默化地发生着变化，量的积累必将导致质的飞跃。执法者最终背叛了人民，站到了人民的对立面，此时侵占人民的利益就是必然的逻辑。执法者的背叛也使人民最终丧失了诉求的渠道和途径。因此，有效制度性约束机制的缺失，是造成“等待批示执法症”和社会无法实现和谐的根本体制原因。目前，我国权力约束制度机制的缺失突出表现在三个大的方面：一是对主要领导特别是一把手、关键岗位和重要权力的制约制度机制明显不足;二是对权力的授予、履行和责任承担明显缺乏有效程序制度规范和约束难于追究责任;三是权力公开运行和人民群众及新闻媒体有效监督保障制度缺失等。

　　暴力方式成了人民群众维权的最后手段。大量调查表明，重大群体性事件的产生、发展和暴发都遵循从无到有、从小到大、从少到多的一般社会发展规律，并不存在什么超出人类社会发展规律的异端。在求诉无门、起诉不理、上访无果的绝境中，人民群众能够选择的维权方式只剩下暴力。由此可见，是掌权者把人民群众推入绝境、推到对立面的。在这场执法者与维权者的对抗与反对抗中，力量处于此消彼长的胶着状态，一旦平衡对抗被打破，重大群体性事件也就必然爆发。每次重大群体性事件的发生，都极大伤害了人民群众的感情，损害了党和政府在人民心中的光辉形象，导致了人民群众对党和政府的极端不信任，从而无形增加了社会的治理投入成本，使社会管理走入到一个对抗——治理——再对抗——再治理的恶性循环怪圈之中，严重阻碍了社会文明进步的步伐。由此可见，实现社会的全面公正与和谐发展的道路并不平坦。

　　四、医治“等待批示执法症”，急需领导干部政绩考核制度创新

　　“等待批示执法症”，一方面充分说明在相当一些领导心目中，已经习惯了领导批示，批示成了他们开展工作的主要依据;另一方面也说明，在某些领导干部和执法工作人员思想深处，“权比法大”的封建残余依然相当严重，并一直在于扰着依法治国、依法执政和依法行政的推进。依法治国、依法执政和依法行政。建设社会主义法治国家还任重道远。

　　“等待批示执法症”，充分暴露了目前我国领导干部政绩考核制度的种种弊端。这正所谓“恶人之恶欲假制度之缺陷而得以膨胀放大。”在我国，各级执法部门是在同级党委和政府的直接领导下，贯彻落实科学发展观，依法行政、诚信行政、执法为民、公正司法。但从目前情况看，科学发展观还没有真正得到全面落实，特别是没有有效落实到各级领导干部的依法执政政绩考核体制中。就目前各地出台的各种干部问责制度看，也大多是秋后算账，没有从源头上解决根本问题。一年多来。各地连发的各类群体性暴力事件已不断地证明这一点。但遗憾的是，就是暂时进行了问责，也只是“避风头”或是一种暂时的过渡，事后还是被继续提拔重用，“东山再起”。

　　“政治路线确定之后。干部就是决定性的因素。因此。有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”因此，要有效医治“等待批示执法症”，创新现存执法领域中领导干部的政绩考核制度，就成了党加强依法执政能力建设中最为紧迫的首要任务。制度建设和制度创新能力是执政能力的内核。

　　党的执政能力建设是构建和谐社会的政治保证。而“执政能力问题……归根结底是制度问题。”目前，创新执法领域领导干部政绩考核制度建设的重头和主要任务应在党中央。这是因为我国是中国共产党一党长期执政的中央集权制社会主义国家，党是依法治国、建设社会主义法治国家的领导核心;党的各级组织遍布全国各级国家政权机关，党通过推荐自己的各级干部来执掌国家政权实现执政，党中央是党的最高权力机关，领导全国各级党组织，因此。执法领域干部政绩考核制度的创新理应重点在党中央。

　　另外，目前执法领域领导干部政绩考核制度的创新显得比任何时候都迫切。从全球来看，国际金融危机对我国的影响不断加深、经济一体化进程加快、旧的世界政治经济格局正在悄悄地进行重整，使各国执政党自身都面临着重大的改革和调整，以适应新的全球社会经济发展环境;从国内来看，我国改革开放进行了整整30年，我国的社会经济文化等都取得了举世瞩目的伟大成绩，人民生活水平达到了历史最好水平，但同时也出现了各种利益重新调整、体制性社会矛盾爆发、政府职能急需加速转变、生态环境保护与开发建设和社会公平与正义的维护以及新一轮的解放思想与继续推进改革开放等各种新的重大改革与发展战略问题，这些都迫切要求我们党加强执政能力特别是依法执政能力建设。有力推动中国政治体制改革，建立起符合市场经济发展规律的中国特色社会社会主义政治制度，为构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标提供根本的政治制度保障。

　　首先，要把科学发展观贯穿于领导干部政绩考核制度的始终。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的本质和核心是坚持以经济建设为中心，坚持经济社会协调发展，坚持城乡协调发展。坚持区域协调发展，坚持可持续发展，坚持改革开放，坚持以人为本，是坚持立党为公、执政为民的必然要求。因此，在对领导干部进行坚持和落实科学发展观的政绩考核时，要正确看待政绩和科学衡量政绩;要坚持用政治的观点、群众的观点、发展的观点、实践的观点和全面的观点看待政绩。考核出来的政绩要经得起实践的检验、人民的检验和历史的检验。任何违背科学发展观的干部政绩考核制度都是经不起实践、人民和历史检验的，也是对不起党、国家和人民的。因此，把科学发展观贯穿于干部政绩考核制度的全过程，是保证干部政绩考核制度科学创新的根本政治保证。

　　其次，要建立科学管用有效的具体干部政绩考核制度机制。有什么样的政绩考核制度，就必然塑造出什么样的领导干部队伍。衡量领导干部政绩考核制度最终是否科学管用有效的最高标准是看当地人民群众是否答应不答应、满意不满意和支持不支持。在考核方法上，要坚持经济指标与社会指标、环境指标相结合，目标考核与成本考核相结合，眼前效果考核与长远效果考核相结合，任内工作考核与后续效应考核相结合，显绩考核与潜绩考核相结合，个人考核与班子考核相结合，基本考核与差异考核相结合，定性考核与定量考核相结合，领导评价与群众评议相结合，指标考核与“个人谈话”相结合等的全面科学考核方式。

　　针对执法领域方面的干部政绩考核制度创新的内容主要应集中在考核其依法执政的能力和水平上，并细化为如下具体内容：一是遵守和执行各种党章党规党纪、党的基本路线、方针和政策(党员干部)的情况;二是遵守和执行国家宪法、各种法律法规和规章的情况;三是所辖区域普通民众对党和政府依法执政和社会法治的满意度情况;四是根据社会经济发展和人民实际需求创造性地推动国家法律法规和规章等的“立、改、废”情况等。另外，考核内容当中还应当对依法执政能力和水平平庸的干部设置具体量化的扣分项目，使那些能力平庸的执法干部逐步被淘汰出执政队伍，把能力较强的新生力量不断充实到执政队伍中来，建立起良性循环的激励约束机制，以此加速党依法执政能力和水平的提高。在执法干部政绩考核和领导干部晋升使用中，凡是因为没有正确坚持科学发展观、没有依法有效解决人民群众最关心的切身利益问题而造成重大群体性事件的领导干部一律不得考核合格和晋升使用;凡是因为主观原因没有依法正确处理纠纷而被上级领导批示才不得不进行执法的，将规定终身不得担任领导职务;凡是因为渎职失职、违纪违法犯罪而造成人民利益重大损失和损害党与政府公信力的，将严格依法追究法律责任，清除出国家执法队伍。

　　最后，要严格贯彻执行各项政绩考核制度。“徒法不足于自行”，科学的干部政绩考核制度的真正价值在于不折不扣地坚持和执行。因此，为了保障干部政绩考核制度的真正落实，而不是成为组织人事部门考核干部的“秘密”规则而引起人民群众的怀疑和不满，对最终制定出台的所有干部政绩考核制度都要通过各种政府网站、新闻媒介、广播电视等公开方式向社会公布，保护和落实广大人民群众和新闻媒体对干部考核任用的知情权、表达权、参与权和监督权。这样也可以有效避免党内“买官卖官”、“跑官要官”等腐败现象的产生和存在。从而建立起用科学的干部政绩考核制度来规范和引导人，使各级领导干部和执法部门不再等待上级批示，也会主动进行调查研究，认真努力解决好当地群众的纠纷，把矛盾解决在萌芽状态，把纠纷解决在基层，不把问题上交，不增加人民负担，真正实现执政为民、执法为民、依法行政、诚信行政、公正司法、社会和谐。

　　作者：阮兴文 来源：学理论·学术版 2009年3期

　　更多论文请到千里马论文发表网