试论新型农村社会养老保险的制度创新和挑战

论文摘要：普惠式新农保的推出是继取消农业税，实行衣业直补新型农村合作医疗之后新农村建设的又一个重要”里程碑”。本文将深入阐述新型农村社会养老保险所进行的理念和制度创新，同时对新农保目前面临的筹资、基金管理、与相关制度的衔接等制度难题也进行了深入的剖析。
　　论文关键词：新型农村社会养老保险筹资基金管理制度衔接
　　2009年6月，国务院研究部署开展新型农村社会养老保险(简称”新农保”)试点工作，提出今年在全国10％的县(市)、区采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和”个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资方式，开展新型农村社会养老保险试点工作。随后在8月份召开的全国”新农保”试点工作会议上，进一步明确由国家财政支付最低标准基础养老金，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50％，并由地方财政对农民缴费实行补贴，以实现”保基本”、”广覆盖”的目标。
　　目前，我国社会保障制度建设已进入了一个需要将基金投资管理作为制度建设重要任务的新阶段。因此需要在研究国内外经验的基础上，制定以投资国债为主的有中国特色的社会保障基金投资管理政策和办法，促进资本的形成和政府责任的延伸，促进我国社会保障制度的可持续发展和社会保障基金的长期平衡。可以说是彻底改写了我国几千年农民养老的历史传统，普惠式新农保的推出是继取消农业税，实行农业直补、新型农村合作医疗之后的又一项重大惠农政策，是新农村建设的一个重要”里程碑”。与老农保相比，新农保的创新主要体现在：
　　首先，与传统农保倡导的”社会养老保险与家庭养老相结合”理念不同，新农保试点提出了”社会养老保险与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接”。这意味着新农保制度与时俱进，充分考虑到了当前中国城市化和人口老龄化发展趋势对家庭保障方式的负面影响。
　　其次，中央财政全额支付最低标准的基础养老金，强调国家对农民”老有所养”的重要责任，这是新农保最大的亮点。尽管目前农民基础养老金的标准还比较低，但在很多农村，特别是边远地区的农村，这笔养老金对一个老年人来讲无疑是雪中送炭。同时，这笔支出也在中央财政承受范围内，符合我国的基本国情。
　　再次，新农保筹资实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法，通过政府补助来形成利益激励机制，提高农民对于养老保险的支付意愿与支付能力，扩大养老保险的覆盖面。与各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异较大相适应，新农保坚持自愿原则，农民根据家庭条件、个人判断来决定是否参加：缴费数额、支付标准都有弹性，缴费标准划分为多个档次，农民可以自主选择：同时允许地方政府根据当地经济发展水平向上或向下增设缴费标准，充分体现权利与义务相对应，效率与公平相统一。”逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”、”探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”的要求，应以城郊为重点，在有条件的地区率先建立农村社会养老保险制度。各地可选择城镇化进程较快、地方财政状况较好、政府和集体经济有能力对农民参保给予一定财政支持的大中城市率先建立农村社会养老保险制度，为具备条件的其他地区建立农村社会养老保险制度积累经验，也为完善城镇养老保险、促进城乡养老保险关系的接续、转换、融合提供实践经验。

　　最后，与传统农保基金集权管理方式不同，新农保试点吸收了城镇基本养老保险基金的管理模式，实行财政专户管理和收支两条线管理方式，在一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷。
筹资问题是推行新型农村社会养老保险的最大障碍。如何保证地方财政，特别是中西部地区的地方财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴，将是需要解决的主要难题。现在，一些经济落后的地区还是吃饭财政，入不敷出，对新农保的补贴很难兑现。一些专家建议用土地出让金，国有资产利润及增值减持等反哺农民，但要落到实处并不容易。与筹资问题息息相关的是基金管理问题。当前，新农保基金大多由县级保障部门存到银行，由于利率偏低加上通货膨胀的压力，必然会出现贬值现象。为了提高农村社会养老保险基金的保值增值能力，必须创新基金营运模式，才能真正发挥”新农保”保障老年农民基本生活的功能。创新基金营运模式必须在确保资金安全性的前提下进行，因此必须有完善的法律程序和监督体系；考虑到县级政府在人才、信息、管理等方面的制约，可以将养老保险基金交由省级部门或国家有关机关营运，由其负责保值增值并承担相应的责任。除存入银行外，新农保基金还可以购买政府债券、投资于符合政策导向的项目、或交由专业的基金管理公司经营，由政府承担最终兜底担保，以保障制度的平稳运行。
　　另外，新农保规定，年满60岁的农村老人可以直接领取基础养老金，但其符合参保条件的子女都应当参保缴费，这对于不注重孝道的子女来说，可能做不到，甚至还可能造成家庭关系紧张，增加了新农保的执行成本。因此其实没有必要对子女参保缴费进行强制性规定，这样一方面可以使有这方面需求的老人得到必要的保障，另外一方面也有时间让年轻农民转变观点，慢慢接受新农保。给农村老人发养老金，边际效益会大大高于其他支农形式，往往会有意想不到的其他作用，包括对后代子女教育、农村内需的启动等都会有大的帮助。
　　新农保所进行的制度以上种种创新固然值得称道，但我们也应当充分认识到建立新农保制度过程中面临或将要面临的各种现实和潜在的挑战，认识到实施新农保制度的复杂性、艰巨性和长期性。新农保与农民工养老保险，与失地农民养老保险的制度衔接问题尚需各相关部门尽快出台相关配套规定。新农保与农民工养老保险的衔接问题实质上是解决人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的问题，与失地农民养老保险的衔接问题实质上是新制度如何增强失去传统保障形式的特殊群体的保障问题，这两个衔接问题在城乡统筹发展、全面建设小康社会的今天显得尤为重要。