试论新型农村养老保险立法规制思考

　　[论文摘要]新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”制度）是我国社会保障体系的重要组成部分，对于保障农民利益，和谐社会建设，具有重要而深远的意义。然而长期以来，占全国总人口近70%的农民几乎被排斥在正式的养老保险体系之外，理论建设也不是很多。新农保试点工作以来，取得了一定成绩，但由于多方面的原因，使得新农保在实践运行中出现资金短缺等一系列问题，阻碍农村经济的可持续发展和农民收入水平的提高，影响社会稳定。因此，发展和完善新农保法律制度势在必行。

　　[论文关键词]新型农村养老保险；立法规制；可持续发展

　　引言

　　社会保障是社会公平的底线和保证国家长治久安的根本性制度，这一本质使其成为国内外都非常关注的议题。我国是一个农业大国，农民占人口的绝大多数，农民养老问题成为我国面临的一个重要难题。然而，长期以来，我国农村养老基本上依靠的是家庭养老和土地养老，长期被政府所忽视，随着农村家庭养老和土地养老的弱化，农民的养老问题再次引起国家和政府的高度重视。2002年我国开始探索建立新型农村社会养老保险制度，迄今为止，试点工作己开展十年有余，取得了一定的成绩，也积累了一定的实践经验。然而，实践中，现在的农村养老保险主要靠行政力量和政治力量推进，与其相适应的法律规范却未能跟上，我国仍没有一部针对农村社会养老保险的立法。由于缺乏法律规制，试点中也出现了一系列问题没办法很好地解决。如资金来源不稳定，贫困家庭及贫困县筹资压力大，现有体制管理机构设置不科学，人员配备不足，经费不到位，编制定位不明，管理手段落后；这一系列问题严重影响了我国农村养老保障制度的可持续发展，也阻碍我国和谐社会的实现。因此，加强对新型农村社会养老保险立法问题的研究具有重大的理论与实践意义。
　　一、新型农村养老保险制度的简介

　　农村社会养老保险制度是一项关乎民心、影响深远、涉及多种复杂社会关系的大事。长期以来，我国政府进行了积极的探索。从上世纪50年代开始实行的农村“五保户”制度，再到“老农保”的发展和停滞阶段，农村养老保险没有取得十分理想的成绩。面对传统老农保的停滞，2002年我国政府再次高度关注和探索农民养老保险发展之路。在2003年党的十六大之后，北京、江苏、浙江等地率先建立试点，对新型农村社会养老保险制度进行探索。这标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的阶段。截止2008年底，该制度的探索工作取得了初步成效，共有1955个县（市、区、旗）开展了养老保险试点工作，参保人数达到5595万人，比上年末增加424万人，另外，2008年农村养老保险基金共支付56.8亿元，结余499亿元。随着2009年9月1日国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“新农保”制度正式在国家层面得以确立，标志着我国农村社会养老保险工作迈上了新台阶。2009 年9月1日国务院公布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》[ 国发（2009）32 号]，在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则的指导下，把探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009 年试点覆盖面为全国10% 的县（ 市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施。同时明确规定：“我国要在2020年基本完成建立起覆盖城乡居民社会保障体系的目标。”

　　二、新农保的立法现状分析

　　我国农村社会养老保险制度从上世纪50年代五保户制度萌芽开始，再到90年代中期探索发展阶段，发展到现在已经有几十年的历程。实行新型农村社会养老保险制度试点工作以来，无论是理论层面还是实践层面，我国都积累了一定的经验。理论层面上，相关的法律制度建设也有了一定的发展。新农保实施以来，这一阶段我国出台的法律法规主要有：2010年10月 28 日正式出台《社会保险法》，于2011年7月1日起施行。《社会保险法》中规定新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。这是农村养老保险方面法律效力最高的法律，但该法关于农村养老保险的规定只有寥寥数语，内容过于原则性，实践中不具有可操作性。现行农村养老保险制度的建立和实行依据的是 2009 年9月1日国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及2011年3月3日财政部、人力资源部发布的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，这两部法律规范都是部门规章级别的法律规范。同时颁布了《农村五保供养工作条例（新版）》、《农村最低生活保障制度》。这一阶段立法呈现几个明显特点：
　　首先，立法层次低。无论是传统的农村养老保障，还是新农保，我国长期以来，一直没有一部针对农村社会养老保险的专门立法，涉及农村养老保险制度的法律条文也都是散见于各部门法中，操作性不强，缺乏对该制度系统的规定。现有指导“新农保”制度具体实施的最高效力的法律文件是国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），但该《指导意见》从法律层级上讲，既不是行政法规，也不是政府规章，只是政府规范性文件，法律层次低。
　　其次，制度定性方面，对农民养老保险的定性没有上升到社会保险，依旧认为农民养老保险不是社会保险，而是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。这种政府行为的定性和社会保险的“多数法则”和“互济原则”风险防范机制相违背，没有法律定性很难保证该制度的规范性、稳定性和可持续性。
　　再次，参合原则方面，新型农村养老保险法律规范的立法未贯彻强制性原则。社会保险制度具有强制性，强调权利义务对等。为了保证稳定的资金来源，农民必须履行缴费义务。而我国现行新农保的制度规定中，实行自愿原则。对于农民个人来说，是否参加农村养老保险，选择何种交费标准，由农民自己决定，不强制，不搞“一刀切”。对于一个村，一个乡镇，一个县来说，也是根据当地经济发展情况决定统筹范围，能搞多大规模就搞多大规模，不搞强制。这与社会养老保险的强制性要求相背离。强制性原则要求不管符合法定条件的农民的意愿如何，都要参加养老保险，都必须参保。

　　最后，政府责任和资金来源方面，法律规定不明确。《社会保险法》中规定新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合养老保险待遇，由基础养老金和个人账户养老金组成。长期以来，我国政府对农村养老保险一直以来都是给予政策上的支持，但是有的地方政策上没有太多规定，责任严重不到位，资金投入不足，政府补助的机制不健全、财政支持也不稳定。新农保中规定地方政府补贴为每人每年不少于30元，但这个规定中没有明确这个补贴责任具体应是我国三级地方政府中哪一级地方政府的责任，或者三级政府各出多少，政府出资不到位，应该承担什么法律责任；农村的集体补助经常是补到了村干部等特殊人群的手中，集体补助的不到位，农村经济形势的不稳定等各种因素使得很多农民对新农保没有信心，而更愿意将钱留在自己手里。
　　由于法律制度的缺位，立法的不健全，新农保在运行中可能使参保农民在参保过程中权利受到损害时难以得到有效地救济，部分组织或个人的违法行为也难以得到有效规制，制度的运行也缺乏强有力的保障，很难保证该制度的可持续发展。为了保证“新农保”制度的稳定性和可持续性，同时也规范相关机构的行为，保障参保农民基本权益，我们急需对新型农村社会养老保险进行立法。

　　三、新型农村社会养老保险制度立法的重要意义

　　（一）完善社会保障法体系的需要
　　如前所述，我国农村养老在试点运行中，立法建设还存在一系列问题，立法层次低，针对农村养老保险的特别法缺位等，我国在尊重我国国情的和借鉴外国农村社会保障立法先进经验的基础上，建立适合我国国情农民养老的特别法律制度。2010年7月1日出台的《社会保险法》，对农村养老保险之做了原则性的规定，现实中很难操作，无法满足我国现代法治的需要。对农村居民的养老保险进行相关的立法不仅是该项制度稳定运行的保障，而且是继续完善我国的社会保障法律体系的必然关键一环。对新型农村社会养老保险进行立法，构建农村社会养老保险法律制度，不仅有利于“新农保”制度的顺利可持续发展，还有利于健全社会保障法律体系，促进社会保障事业健康有利的发展。
　　（二）有助于保证制度的稳定性和可持续性
　　农村养老保险自萌芽以来，从试点到蓬勃发展，再到忽然停滞不前，再到政府的新农保全国覆盖阶段，弥久历新，一路漂浮不定。政策的不稳定性使得老百姓对该项制度信心不足，害怕该制度春种秋亡。这是因为我国农村养老保险一直是作为政策推进，缺乏制度化的法律支持。法律的制定和修改必须经过严格的程序，法律的稳定性和可持续性不言而喻。一项制度要长久稳定运行，只有通过法律的形式将其确定下来。现今正逐步建立起适应我国农村社会经济发展的新型农村社会养老保险制度，在实践中还没有实行强制性原则，农村居民自愿选择是否参保，各地区对新型养老保险工作的具体规定各有不同，工作实施过程中带有很大的随意性，都是政策和行政力量推进。缺乏法律的强制性和稳定性支持，很难保证该制度长久持续稳定推行，所以，我们应借助法律的国家意志性、强制性和稳定性，来保证新农保制度的稳定性和可持续性发展。
　　（三）构建和谐社会需要完善农村养老保障法律制度
　　改革开放后，我国经济建设取得了举世瞩目的巨大成就，综合国力不断增强，相应地我国农村社会经济得到了全面的发展，农民的收入也在不断上涨，绝大部分农村地区已解决了基本温饱问题，并逐步为实现小康生活努力。但是，与我国城镇居民相比，我国农村居民的生活水平远低于城镇居民的生活水平，并且差距逐年拉大。长期以来，我国在城乡二元体制下，随着家庭养老和土地养老的弱化，我国农村老年居民的养老已成为一大社会问题，城乡过大的差距却与国家总体的经济发展战略相悖，不利于农村经济的发展，不利于国家社会稳定，也严重影响了我国和谐社会的发展。我国建立新型农村养老保险制度，通过国民经济收入的再分配，不仅能够缩小城乡发展的差距，缓和社会矛盾，保证广大农民群体的基本利益，而且实现农村老年居民老有所居、老有所养的晚年生活，真正实现我国社会经济的和谐发展。

　　四、结语

　　我国的农村社会养老保险试点工作已开展多年，取得了一定成绩，也积累了一定的实践经验，但实践中还是把农村养老保险当作政策来抓，相应的法律制度不完善，不利于该制度稳定可持续发展。要解决我国当前的农村养老保险问题，就必须尽早建立起一套符合我国农村发展现状的、完善的农村养老保险法律制度，从而有效地保障各项农村养老保险制度可以更加有效地运行和发展。