公共行政人员的伦理道德必要性及其构建
摘要：公共行政伦理，是公共行政领域中的伦理，是公共行政人员所需要和贯彻的伦理道德精神，也是关于治理运作整个国家的伦理精神。公共行政伦理道德渗透和体现在公共行政过程中的方方面面，是公共行政部门运作每个环节都不可缺少的。然而，在当今官僚制的背景下，公共行政人员在公共行政的运作中逐渐出现了许多弊端和问题，公共行政人员的伦理道德精神在很多方面有所迷失，其导致了权力滥用等各种后果。因此，对于公共行政人员的伦理道德精神的提倡和重建是非常必要的。
关键词：公共行政伦理道德；官僚制；价值理性；公共行政人员
所谓公共行政，是政府运用公共权力来整合整个社会资源，满足社会需要，实现公共利益，处理公共事务所进行的一系列活动。而公共行政的伦理，就是在公共行政领域下，在公共行政的实施过程中所体现的价值标准和追求。然而近年来越来越多的公共行政人员[1]的不道德行为不仅亵渎了公共行政的伦理道德精神，更是辜负了公民对于政府的信任，导致政府的合法性和威信有所衰退，产生了一些“信任赤字”的问题。在此背景下，对公共行政人员的公共行政伦理道德精神的强调和重拾是一项不可忽略的重要任务，也是提升公共行政人员推进公共行政事务效率和效能的一个必要前提。
一、公共行政伦理道德精神的失落
公共行政伦理道德建设关乎民心向背乃至一个国家的兴衰，也极大地影响着行政管理的效率和效能的实现。其中公共行政人员自身的伦理道德是公共行政运行过程中所体现的伦理道德精神的直接体现者，从广义上来说，人格是人的恒久稳定的心灵状态，从狭义上来说，人格就是道德人格，一个人的道德人格的好坏会影响自己及其身边的人，而一个公共行政人员的道德人格的高低则有可能产生更加深远的社会影响。道德人格强调个体的社会本质，是自我内在所具有的稳定的社会行为和社会意识，能够反映出个体与道德价值相关的习惯、态度和深层行为，表明了一个人的整体道德面貌，是人们对自己生命存在的价值和意义进行的反思的结果。[2]
然而在行政权力运行的过程中，却有很多行政人员会忽略行政伦理道德的重要性，追求自身利益的最大化，滥用职权，导致公共利益的侵害，公民利益的损害。在公共行政理论的发展过程中，虽然公共行政人员的伦理价值在发生着变化，但责任的主题和道德精神从未改变，变化的只是实现的形式。公共行政人员无论何时何地，最主要的责任和义务都是维护和促进公共利益的实现，保证公民的公共利益不受到侵害。对于社会公共利益的实现和推动应当也必须成为公共行政人员的一种信仰追求。要实现公共利益，如果没有公共行政人员的伦理道德精神作为支撑是远远不够的，这不仅仅需要外在的强制力，即通过一定法律制度手段约束权力运行机制，更重要的还是对于公共行政人员自身的道德素质提升，使其拥有一定的道德素质，如公正、良心、忠诚等等，不仅仅体现为一种自身道德素质的提升更是作为公共行政人员一种不可推卸的责任和义务。然而现在许多公共行政人员却逐步丧失了这种公共行政的精神和伦理道德。
1.公共行政官僚制的弊端
官僚制，又称科层制，作为一种行政体制被广泛应用。由于官僚制种种被视为高效的特点，被广泛应用于各个国家。就效率而言，官僚制的確起到了重大的作用。对于许多公共事务的发展和推进，官僚制的系统性带来了一种可以实现的高效率，能够在一定程度上保证行政工作正常高效地运行，维持国家正常运作。然而，不可否认的是，官僚制仍然存在很多方面的弊端，也对公共行政事务的发展带来了一些负面的影响，主要表现在以下几个方面：
首先，官僚制所实行和倡导的是一种等级森严的集权模式，层级制划分严格，在一定程度上限制了公共行政人员的自由裁量权和自主意识，强调服从和遵循上级的命令，下级对上级负责，而掌握全局信息的通常是上级部门，下级只负责执行和实施。在这个过程中，面对内外环境复杂多变的现在社会是难以有效运作的。下级的行政人员思维比较僵化，固定，有的表现为回应力低甚至不作为。其次，官僚制内部规定严明而繁琐，一些规章制度在现实情况下实现起来缺乏灵活性，在行政工作运行中也缺乏对于人性的关怀，使得公共行政人员成为了实现目的的一种工具，普遍强调了工具理性，忽视了人的价值理性。因此也使得一些行政人员冷漠，对于自身事务之外的情况缺乏回应力，形成一种“事不关己高高挂起”的态度。在这样的氛围中，逐渐忽视了公共行政伦理道德精神的建设，即使程序和规章制度能在很大程度上制约行政人员的行为，仍然有一些人抛弃自身作为行政人员的责任，一味谋私利，致使行政运作过程中出现滥用职权，贪污腐败等现象。最后，理论上的“工具理性”和“技治主义”在实行的过程中过于偏重，从而使得伦理、价值、道德的关怀被弱化了。因此，在强调法律责任，岗位责任等的同时，也应该更加积极地贯彻公共行政的伦理道德责任，从一种被动地服从转化为一种积极主动地实施自己的权力履行自身的义务和责任。这是作为公共行政人员应该修炼和强调的价值标尺。
2.价值理性的迷失
不同的历史时期的公共行政有着不同的行政价值导向，因而公共行政人员的伦理价值体系也不断随之发生变化。19世纪末20世纪初以官僚制为主流行政模式，在此之后，20世纪80年代，一些学者提出了“新公共管理”的思想，成为了一种新的理论思潮，掀起了诸如“企业家型政府”“市场导向的政府”等观点。
新公共管理是以自利人为假设，企图通过提倡一种企业家的精神在政府中应用来改善传统政治行政二分法下的官僚制的弊端，新公共管理的确取得了一定的成果，但同时也引起了很多社会不公。新公共管理所提出的将企业家的精神引入政府，使得行政人员作为一种“企业家”，而公民属于一种“顾客”的身份，却在一定程度上忽略了对于公共行政精神的提倡。单纯地把行政人员的行政工作视为一种服务的提供，不利于公共行政人员加强自身的行政伦理道德精神，同时，作为“顾客”的公民也在一定程度上忽视了公民自身的参与性和主动性的身份。使得公民“主人翁”的意识降低，而是变成了一种享受服务的顾客。因此，在这样一种思潮的推动下也引起了对于行政价值的一些思考。
另外，在公共行政理论发展的过程中，威尔逊的行政“价值中立”原则是针对当时美国“政党分肥制”的前提情况下做出的设置。但是离开了该原则提出的背景而把其作为一切情况下的普遍原则来看就产生了一定的危险性。伴随着技术性，科学性管理模式的发展，道德价值似乎越来越显得不那么重要，对于公共行政人员的行政道德伦理精神的建构也仍然是欠缺的。
二、伦理道德对于行政人员的必要性
众所周知，道德伦理的精神在现代文明的发展中已经不是陌生的。道德伦理对于每一个个体在社会中的发展都是极其重要的，不同领域不同职业规范所需要的道德伦理精神也是不尽相同的。作为公共行政人员，这个特殊的群体所需要的是一种更加特殊的角色伦理。他们掌握着大量的公共权力，因此也必须能够保证对于公共权力公共性合法性的一种信仰和追求。公共行政人员应该也必须有一种意识，能够把公共利益当成为自身的信仰和追求，有效而且平等高效地增进公共利益的实现和促进公共事业的发展应该被看作是行政人员所持有的精神信念。虽然公共行政人员自我利益的维护和实现也是非常必要和正当的，但是作为这个职业中的特殊的群体，公共行政人员掌握了一定的权力，成为了公民的權利代表者，也应该首先以公共利益为重，而不是一味地追求自身的私人利益的实现。
公共行政人员是社会正义的维护者和提供者，首先应该做到的是以民为本，以公民的需要为目标，为己任。要成为恪尽职守，勤政为民的的公共行政人员，保证自身作为公共行政人员的基本职业素质。这不仅仅是现代发展飞速的社会所必要的精神，更是千百年来行政人员或者治理者所应该追求的最基本的职业素养。这是一种工作的基本态度，也是一种工作的作风，是公共行政人员做好本职工作所必须承担的伦理道德需求，也是每一个公民所期待和需要的公共行政人员的素质要求。
其次，公共行政人员除了应该遵守的基本职业素养和职位伦理要求，更要加强自身责任感的提升。在公共管理伦理学范畴内，公正、良心、宽容、忠诚等都是重要的范畴，在行政理论传统发展过程中，这些也都被看作是行政人员或者治理者的美德的体现。而对于公共行政人员来说，这些不仅仅是一种美德，而更是一种精神和责任义务。然而在现实中，公共行政的伦理道德的实现不是一件容易的事情，因为它更多表现在一种内在的自我约束机制，而不能完全的依赖外在的强制机制。但是虽然实现的过程很难，却并不意味着这样的伦理道德的精神不能够实现。作为社会公共权益的代言人，公共行政人员应该为公共利益服务，为公众服务，要尽可能杜绝一些道德失范的现象，只对上级负责，为自己服务，而忘记了普通的公众和他们的利益。从古至今，百姓或者公民对于治理者都有一种道德的期许，在中国古代从一些被歌颂为“青天老爷”“父母官”的行政人员可以看出百姓对于行政人员拥有较高伦理道德精神的一种赞颂和敬仰。作为一个公共行政人员，面对的公共问题复杂多样，也因此会面对更复杂的伦理困境，在这个时候，宽容有良心的公共行政人员是我们更加期待的，能够使得公共行政人员在处理问题的过程中能够更加地以民为本，保障公民的利益。而忠诚对于一个公共行政人员，无论职位高低，都是不可缺少的。
因此，作为公共行政人员，无论是基本的职业要求，例如以民为本，恪尽职守，勤政为民，还是上升到更高的道德精神层面，例如宽容，良心，忠诚等等，都是公共行政人员所应该具备的公共行政伦理道德，也是所有公民对于自身权利代言人和国家权力拥有者的必然期许。
三、重拾公共行政伦理道德
对于公共行政伦理道德的构建与加强是新时期现阶段我们所面临的重要任务之一，也是公共行政人员自身所应该自觉加强的自身行政素质。
首先，要加强公共行政伦理与道德教育。正确的行政价值观的确立对于塑造良好的公共行政伦理与道德有重要的影响作用，其中也包括正确的行政意识、行政理论、行政认知、行政情感以及行政态度等方面的培养和塑造。因此，有必要大力加强行政文化方面的建设，使得行政系统各层级人员都能够树立争取的公共行政伦理与道德观，形成一种内在的束缚机制。加强行政伦理教育，不仅要从理论上阐明和让公共行政人员了解和熟悉行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能等，同样重要的是不断地总结和推广行政建设发展过程中的成功经验，培养公共行政人员自身对于行政事务和行政精神的理解和感悟，提高对于行政工作的使命感和成就感，加强对于行政事务的处理和应对能力，在解决方法等方面加强熏陶，提升行政人员自身的行政素养和道德价值判断力。
其次，要加强公共行政伦理与道德立法。虽然对于行政人员自身的行政素养培养是非常重要的，也是将行政伦理道德内化的必然要求。但是，在行政过程中，面对复杂的伦理困境和道德选择，还是需要在内化行政伦理道德精神的同时加强外在约束机制。道德是一种自律和他律的有机统一和结合，如果只是靠自律那么这种道德体系还是不完善和脆弱易碎的。因为人类的道德品质并不是无暇而完备的，尤其在面对权力和金钱欲望的诱惑下，人往往会丧失自身原本的道德，公共行政人员也是普通的人，因此加强外在约束机制是十分重要也是必不可少的。因此，公共行政伦理道德可能达到更加广泛的接受和认同并且有效地被履行，必须要借助法律的强制力来保驾护航。
最后，是要唤起公共行政人员的公共精神。使得公共行政人员从自身达到一个伦理道德素养的提升，使一种“以人为本”的内在精神贯穿行政过程始终。
公共行政人员走上这个工作岗位的时候，都应该抱有对于祖国和人们的热爱之心，为维护共同的公共利益而工作，维护和保护公民的基本权利不受到侵害，这种公共行政的服务精神不应该因为种族、权力、性别、地位等因素有所差异，也不应当受到钱权的诱惑而失去初衷。当代社会中，“畏威而不畏德”的情况十分普遍，而能够使得人类社会更加文明和进步的重要动力之一就是一种公共组织和其公共行政人员对于公共精神的认同和不断实践，即为要求公共行政人员能够拥有一颗“公心”。