民族地区特色小城镇建设的法治保障探讨

　　摘要：民族地区“特色小城镇”是一个具有特定含义的法律概念，必须依据法律法规和指导性文件的规定打造建设；民族地区特色小城镇建设要把传统历史文化保护同小城镇建设目标结合起来，促使小城镇建筑物体现“民族元素”与“现代元素”的完美融合；民族地区特色小城镇建设要坚持“以人为本”的宗旨，满足居民物质的和精神的发展需求。民族地区特色小城镇建设的法治举措应包括：依据“城镇建设规划”设计施工；遵循“保护文化资源”的基本原则；体现“教育资源均等化”的扶贫政策；严守“绿色发展”的刚性约束；强化管理体制机制创新。

　　关键词：特色小城镇；法制保障；传统文化保护；教育资源均等；绿色发展

　　作者：宋才发，董占军(内蒙古财经大学法学院，内蒙古呼和浩特010070)

　　2017年12月4日，国家四部委联合发布规范“特色小镇”和“特色小城镇”建设的若干意见，*用以指导和指引农村加快推进“特色小城镇”建设。经国务院确认的14个集中连片的“特困区域”，多集中在生态环境异常脆弱、“新型城镇化建设”整体滞后的边疆民族地区。在国家“十三五”规划实施期间，民族地区应当把依法推进“特色小城镇”建设，作为“供给侧结构性改革”的重要平台，因地制宜地打造一批特色鲜明、服务便捷、文化浓郁、体制灵活、环境宜人的现代小城镇。本文拟就民族地区“特色小城镇”建设的法治保障问题略陈管见，以请教于大家。

　　一、民族地区特色小城镇建设的基本内涵

　　民族地区“特色小城镇”是一个具有特定含义的法律概念，必须依据法律法规和指导性文件的规定打造建设。特色小城镇是指在推进农村城镇化过程中涌现出来的，不仅拥有一定的建设地域规模条件，而且符合一定的人口、经济规模条件，具有鲜明特色产业作支撑的行政建制镇。国家发展改革委等四部委《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》指出，中西部地区尤其是边疆民族地区，一定要遵循经济社会发展的客观规律，从民族地区的实际情况出发，科学合理地进行“特色小城镇”建设的规划、设计和布局，坚持走“少而精、少而专”的“特色小城镇”发展之路，避免重蹈盲目追求“数量目标”和“投资规模”的覆辙。特色小城镇作为推进新型城镇化建设的一种创新举措，在民族地区有序推进的过程中，地方政府必须自始至终地坚持“因地制宜、以人为本、市场主导和产业建镇”的基本原则，体现不同民族地区不同区域的实际特点，决定特色小城镇不同的建筑模式和不同的建筑风格，提倡并鼓励特色小城镇建设的多样性；要统筹特色小城镇生产生活和生态空间布局，凸显传统文化、民族特点，显现服务功能、文化内涵和发展品质，体现特色小城镇建设“宜居宜业”的功能性；要始终坚持“政府主导、企业主体、市场化运作”的模式，指导和引导小城镇多元主体共建共享，创新民族地区特色小城镇建设范式、服务途径和治理方式；要立足民族地区比较优势和资源禀赋特点，充分挖掘和培育当地“优势产业”“特色产业”，形成既具有可持续发展特征，又具有显著竞争力的“产业生态”，做精做强特色小城镇的“主导特色产业”。不同民族地区的“特色小城镇”建设，要立足区位优势、地域特点和产业积淀，以“优势产业”“特色产业”为核心，兼顾特色建筑、特色文化和特色功能，注重提升价值链、延伸产业链和增强创新供应链，打造具有民族地方特色的产业集群；要立足特色产业的“特而强”、机制的“新而活”、形态的“小而美”以及功能的“聚而合”特性，依托有特色资源的重点镇来培育发展专业特色小城镇，打造新型城镇有效载体和创新创业发展平台，进而推动民族地区“创新性供给”与“个性化需求”的有效对接。

　　地处长江、黄河源头和上游区域的少数民族地区，在特色小城镇建设的进程中，一定要严守法律和行政法规规定的生态保护红线不动摇，切实加强基础设施和环境治理设施建设，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求，严禁以特色小城镇建设的名义破坏原有的生态环境，严把特色小城镇产业准入关，严禁引入高污染、高耗能产业，严禁挖山填湖、破坏山水田园的自然布局。对于民族地区特色小城镇建设质量的验收，要坚决取消和不再搞一次性的“命名制”，努力实现特色小城镇建设“以人为本”的建设目标。

　　民族地区特色小城镇建设要把传统历史文化保护同小城镇建设目标结合起来，促使小城镇建筑物体现“民族元素”与“现代元素”的完美融合。随着民族地区城镇化建设的快速推进，尽管原来意义上的“农村”和“农民”的绝对数量在减少，但优良乡风民俗藴含的那种“见贤思齐、崇德向善”的精神力量，却对良好社会风气的形成发挥着潜移默化的作用。那些具有厚重历史价值的“传统乡村”，作为中华民族文化延绵不断的根脉，是民族地区传统文化极为重要的载体。传统乡村的一山一水、一草一木乃至一砖一瓦，无一不被赋予深刻的乡土情怀和文化含义。民族地区小城镇建设突出“民族元素”，在本质上就是要体现和突出民族特色。优良的乡风民俗在漫长的农耕社会里，对居民社会价值体系的形成起着基础性的作用，对人们习以为常的行为、道义和舆论的形成发展，提供了普遍遵循的行为准则和评判标准。村民的道德传统、生活习惯、价值观念和乡风民俗，不仅对村民的举止行为起着潜移默化的教化和约束作用，而且对乡风民俗的改革创新以及和谐村风的形成，也发挥着不可或缺的基础性作用，即使当下对新型城镇居民核心价值观的形成，也具有无与伦比的影响作用。[注]因此，在“十三五”规划实施期间，民族地区特色小城镇建设必须把历史文化和民族文化的保护与开发，同城镇化建设规划、特色小城镇建设目标有机地结合起来，促使小城镇建筑物体现“民族元素”与“现代元素”的融合与统一。只有着力培育民俗文化生存与发展的土壤，才能够促使非物质文化重新在特色小城镇流动；只有增强对传统文化遗产的认同感和自豪感，才能够引导和形成新居民对传统文化传承保护的意识与氛围。以特色小城镇为标志的新型城镇化是一个双重概念，即不但要保证居民有舒适的身体居住空间，而且要有保障其心灵稳定的栖身之所。与此相适应的特色小城镇建设，既要坚持对传统优秀文化的传承，又要突出新型城镇根脉文脉；既要坚持对美观典雅、展现传统文化内涵建筑物的固态保护、活态传承和业态提升并举，又要注重依法保护传统建筑、保留民族风情和保存民族文化遗产的高度结合，促使特色小城镇成为人们共同的精神文化家园，增强居民对美好生活的向心力、自豪感和自信心，构建民族地区新型城镇化、市民化发展的和谐社会。要花大力气破除“保护传统民族文化就是保护落后，保护传统民俗文化就是排斥现代文明”的错误观念，[注]致力于弃弊扬利的民俗改革，保持民俗文化的原汁原味，把对民族文化的传承、保护与利用有机地结合起来。

　　民族地区特色小城镇建设要坚持“以人为本”的宗旨，满足居民物质的和精神的发展需求。特色小城镇建设要注重突出“地方特色”，体现小城镇“和谐宜居、富有活力”的显著特点，避免出现“千人一面”的状况。特色小城镇建设需要从如下四个方面体现形神兼备：

　　一是要提高小城镇居民的经济收入和服务水平。据有关权威数据显示，我国首批127个特色小城镇建设单位，在带动乡村公共服务、基础设施建设和居民收入水平提高方面成效显著。譬如，新增企业就业人口10万人以上，居民人均纯收入水平高于全国平均水平的1/3，80%小城镇生活垃圾处理率高于90%，90%以上小城镇自来水普及率高于90%，80%以上小城镇设立了综合执法机构，90%以上小城镇建立了“一站式”综合行政服务。[注]

　　二是要重视保护和传承民间民俗文化。在首批127个特色小城镇建设单位中，70%以上小城镇仍然保留了富有特色的民间传统艺术，80%以上小城镇在定期或不定期地举办特色鲜明的民俗文化活动，85%小城镇拥有省级以上非物质文化遗产和非物质文化遗产传承人。[注]

　　三是特色小城镇要“留得住乡愁”。“乡愁”不仅是弥漫古老乡村的乡音乡味、阡陌桑田和青砖黛瓦，而且是传统村落和传统文化的最后一道屏障。它风情万种的表征着一种历史情愫，是人们离家之后对传统村落的一种美好回忆，它像一杯老酒那样寄寓着一段历史故事、人文轶事或民间传说，总之它是一种完美的文化表达。特色小城镇作为“乡愁文化”延续与传承的载体，发展小而精致、舒适宜人的特色小镇，就必须让生活在这里的居民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”，留得住千百年来凝成的民风民俗、风土人情。

　　四是特色小城镇要塑造新型城市形象。新型城市是一种“以人为本”的复合生态系统，它既包括物质系统的合理程度，又体现心理、情感和精神等文化成分对居民的关怀程度。具有独特魅力的特色小城镇“文化发展力”，是新型城市综合竞争力的重要组成部分，文化发展力可以为综合竞争力的提升，提供强大的精神动力和不可或缺的智力支持。浓郁城镇文化生态的发展状况，直接关系到能否满足居民的精神发展需求，关系到能否让所有居民获得足够的艺术熏陶，城镇文化是特色小城镇最大的无形资产和不动产。只有文化底藴深厚的小城镇，才具有持久发展的动力源泉。

　　二、民族地区特色小城镇建设的法治举措

　　(一)依据“城镇建设规划”设计施工

　　中共中央、国务院《关于进一步加快城市规划建设管理工作的若干意见》，为特色社会主义新时代城市风貌的规划指明了方向，提供了“特色小城镇”建设的基本遵循。城市风貌通常是指一个城市富有个性的外观风貌与内涵形象，是实用性与审美性的高度统一，并由空间功能布局、因地制宜的环境美化，以及别具一格的建筑风格色彩三个基本要素共同组成。特色小城镇要将“生产发展、生活富裕、生态良好”融为一体，把生态资源转变为生态成本，再把生态成本转变成生态财富。特色小城镇必须以特色产业作支撑，切实做到以特色产业立镇、以特色产业带镇、以特色产业兴镇。为了体现和突出特色产业的引领作用，就要建立严格的审批制度，从制度上确保特色小城镇建设规划的刚性控制作用；要依法制定符合自然禀赋的“标准体系”，为规划设计单位和验收单位提供标准依据；要依法依规做好特色小城镇建设规划设计，提升顶层设计能力和质量，以适应新时代特色城镇风貌规划设计的需要；要加强对特色城镇风貌规划设计与建设的管理，加强城镇基础设施建设，启动城市规划法方面的调研论证，把特色小城镇风貌规划建设纳入法治轨道。

　　民族地区特色小城镇建设一定要做到规划先行。小城镇发展规划的核心，是实现“以人为本”的人与自然和谐共生的城镇化，提升小城镇在民族地区经济社会发展中的战略地位。国家发展改革委在《关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》中，要求试点单位严格以主体功能区规划为基础，突出规划在特色小城镇建设中的引领作用，按照“多规合一”原则，统筹各类空间性建设规划，优化小城镇生态、生产和生活空间布局，推动建设“功能好、环境优、交通畅、形象美”的新型城镇。试点单位在2018年底之前，要形成可复制、可推广的特色小城镇建设经验，2020年开始在全国范围内有序推行试点经验。[注]民族地区各级政府在编制特色小城镇建设规划的时候，一定要在广泛征求公众意见，鼓励小城镇居民建言献策的基础上，按照公众意见对原来拟制的规划进行修改，尽量减少个人或群体的外部依赖性。特色小城镇建设规划要本着“提升居民生活舒适感和更多的获得感”的原则，促使小城镇成为人们满意的居住生活空间；要注重提升政府公共服务和社区综合治理水平，构建以适应居民需求为导向的公共物品供给决策机制；要花大力气完善特色小城镇基础设施和公共服务体系，建设居民出行方便快捷的公共交通网络，实现小城镇公共交通全覆盖和与大中城市无缝对接；要合理布局小城镇各类社区服务设施，如公共文化设施、银行网点、医疗机构、便利超市乃至公共厕所等，为当地居民和经商务工者提供人性化的服务。

　　(二)遵循“保护文化资源”的基本原则

　　在快速推进民族地区城镇化建设的同时，不少地方曾呈现出“千城一面”“见城不见人”的尴尬局面。民族地区遗存下来的古村落、小城镇，一般都有独特的自然禀赋、地理风貌和文化资源。习近平在中央城镇化工作会议上的讲话中明确指出：保护传统村落、传承传统文化、保护文化资源，是新型城镇化建设必须坚持和把握的一项基本原则。[注]民族地区的“文化资源”包含的内容非常广泛，譬如：“有形文化财产”的内容涵盖古老建筑物、绘画、雕塑等；“无形文化财产”的内容涵盖音乐、戏剧、工艺艺术等；“民俗文化财产”的内容涵盖少数民族群众的衣、食、住、行与宗教信仰等风俗习惯；“纪念物”的内容涵盖古代庭园、风景名胜、自然景观和陵墓等。文化资源是民族地区民族文化产业发展的基础，保护文化资源就是保护劳动人民创造的绚丽多彩的民族文化。

　　以依法保护传统村落为例。“保护传统村落”重在保护历史文化价值，要通过展示和利用的诸多途径，促使传统村落的历史文化价值得以彰显与传承。民族地区传统村落有一个显著的共同特点，那就是尊重自然、顺应自然，实现“天人合一”的理念。保护传统村落说到底，就是要守住传统村落的根基，保护传统村落的未来，绝对不是某些人所说的“抱残守缺、因循守旧”。这也即是说“遵循文化保护原则”，不仅需要完整地保护好传统村落的古建筑，而且需要保护村落传承下来的非物质文化遗产。“非物质文化遗产”具有传承地方文化精神、唤醒“故乡记忆”的功能。要以敬畏祖先、尊重历史的态度，充分挖掘当地居民日常生活中的传统技艺与传统礼仪，发挥其凝聚人心、熏陶年青一代的功能作用，最终形成有文化底藴的、有地域特色的小城镇发展模式，促使“特色小城镇”和谐、快速、健康发展。一定要充分挖掘原有的“物质文化基因”，把传统古村落、特色古民居保留下来，把文化要素、现代元素融入小城镇的总体布局、人居环境和建筑风貌之中。尤其要把保护文化资源同推进特色文化产业发展结合起来，培育民族地区新型文化业态模式，发展丰富多彩的、各具特色的文化产业，走民族文化产业可持续发展道路，提升民族地区文化产业的整体实力和发展水平。在提高居民生活质量，让居民住得舒心、出行便捷的同时，促使小城镇的地方特色鲜活地凸现出来。

　　(三)体现“教育资源均等化”的扶贫政策

　　对特困区域进行文化教育扶贫和脱贫，是民族地区精准扶贫、精准脱贫的重要内容。普遍的“教育资源公平”，是“人的城镇化”在社会公平正义上的具体体现。教育脱贫是特困区域良好文化生态形成的坚实基础，每一种文化形态的形成和发展，都是通过当地居民“自组织”[注]方式完成的。当地居民积极参与、实践创新的过程，是他们享有“获得感”的现实基础，可以有效地避免“干部干、群众看”现象的发生。尤其要通过立法或者乡规民约的规范，不仅对居民赋权、放权，而且依法界定权力边界，这是确保“自组织”有效运行的法治保障。民族地区特色小城镇文化的开发、传承和创新，也都是通过当地居民整体文化素质提升实现的。民族地区民众喜闻乐见的传统文化具有与时俱进的功能，不存在所谓的“封闭性”。如果民族地区长期处于“普遍教育落后、人的素质普遍偏低”的状况，就真的有可能致使个别区域出现“文化孤岛”[注]现象。因此，在民族地区实现教育公平的问题上，有两类人员应当引起政府和社会的高度关注：第一类是不能够随进城务工的父母转移，只能或必须继续留守农村的学龄儿童；第二类是随进城务工父母迁入所在城镇的学龄儿童。据民政部、教育部和公安部组织的摸底排查，统计到2016年底全国共有902万农村留守儿童，且90%以上留守儿童属于中西部民族地区。留守儿童缺失家庭监护的问题极其严重，有近32万留守儿童由其(外)祖父母或亲朋监护，适龄儿童辍学和女童失学现象相当严重。[注]只有“教育脱贫”才是最根本的脱贫，因为它能够阻断“贫困代际传递”。民族地区在推进特色小城镇建设的过程中，必须同时推进“教育资源公共服务均等化”，依法保障上述两类儿童接受普遍义务教育的权利。即是说政府一方面要加大对农村“九年制义务教育”事业的财政投入，为边疆山区农村中小学提供优质的教育资源，为山区边远农村义务教育基础设施建设提供强有力的物质后盾；城镇教育机构要解决好进城务工人员子女的入学教育问题，为随迁子女提供义务教育阶段平等的就读机会，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》对此已经做出了明确的规定。从人权保障角度看，必须让所有的农村儿童(包括农村留守儿童和随迁进城的农村儿童)，享受同城里孩子同样的义务教育，这是宪法和义务教育法赋予每一个学龄儿童神圣的权利。学龄儿童是特色小城镇未来建设和发展的主体，义务教育作为一种以国家财力作保障培养未来劳动者的社会活动，在人的德智体美“全面发展”进程中，担负着不可替代的基础性作用。“人的城镇化”意味着公民居住和生活的地域空间，逐渐由农村有序向城镇转移和聚集；意味着人的角色和身份，由“农民”向“市民”转化，思想观念也随之发生变化。教育现代化在本质上是人的现代化，文化教育在民族地区新型城镇化建设的进程中，相应地发挥着支撑、聚集、塑造和引领的作用，必须高度重视、有序解决现行城镇教育扩容问题。一方面，在学校布局调整以及学校标准化建设进程中，有序建设适度规模的农村学校，继续保留必要的“农村小规模学校”，为农村学龄儿童提供就近入学的条件。另一方面，各级政府要为促进师资校际均衡、推进校际交流做好服务，为农村儿童提供公平合理、高质量的教育资源，让农村留守儿童以及随父母进城的学龄儿童，都能够无后顾之忧的接受良好的国民教育。

　　(四)严守“绿色发展”的刚性约束

　　面对生态灾害频发、生态破坏严重和生态压力巨大的突出问题，2015年10月召开的中共十八届五中全会，在原有“创新、协调、发展”理念的基础上，又增加了“绿色、共享”两个发展理念。从提出“生态文明建设”概念到形成系统的“绿色发展”理念，表明执政党和中央政府对环境治理、生态文明建设以及发展方式的重视，达到了一个前所未有的高度。民族地区特色小城镇建设具有“后发展优势”，应当以落实“绿色发展”理念为抓手，推动生产方式和消费模式尽快实现绿色转型。要把科学布局绿色发展的生态空间、生产空间和生活空间，落实到新型城镇化的“发展规划”“建设规划”当中去，强化规划对“绿色发展”的刚性约束，形成特色鲜明、布局合理、资源与项目最佳配置的特色小城镇建设规划，构建“文明、节约、绿色、低碳”的居民消费模式和生活方式。在这里营造有效的体制机制和政策环境，是落实“绿色发展”理念的关键。譬如，饮用水水源地保护就是一项涉及千家万户的健康工程。广西县以上人民政府对饮用水水源地，进行了“拉网式”“不留死角”的排查，建立了饮用水水源地保护名录制度。2016年11月，广西壮族自治区人大审议的《广西壮族自治区饮用水水资源保护条例(草案)》，就针对群众反应强烈的“速生桉”树种对饮用水水源的破坏问题，做出了“饮用水水源保护区禁止种植速生桉”林木的规定。明确规定用4年时间清理更换新的树种，凡在二级保护区或一级保护区继续营造“速生桉”林木的行为，除指定有清理能力的单位迅速清除外(费用由责任人负担)，对责任人处以5000元以上1万元以下的罚款。条例草案对城镇饮用水水源地靠近城市，规定人畜的废水、废渣和生活垃圾等，不得以任何途径和方式排入饮用水水源区。[注]广西壮族自治区的实践证明，只有实行最严格的水资源管理制度、耕地保护制度和生态环境保护制度，建立健全环境损害赔偿制度、生态保护责任追究制度和环境损害责任终身追究制度，强化绿色发展的法治保障措施，才能把民族地区特色小城镇绿色发展理念落到实处；只有建立健全具有权威性、强制力和高效率的综合治理体系，运用法治思维和法治方式来调整各方面的利益格局，才能依法规范各方面的行为秩序；只有加强对环境资源和生态建设的司法保护，依法惩治污染环境、破坏生态的犯罪行为，才能依法落实和实现对民族地区绿色发展的法治保障。

　　(五)强化管理体制机制创新

　　民族地区“新型城镇化”主要是针对在“传统城镇化”过程中，暴露出来的在一定时期内城镇人口增速过猛，致使城镇人口与承载资源和生态环境，呈现出不协调、不平衡等弊端而提出来的。民族地区特色小城镇建成验收的最终目标，就是既要解决大量进城农民工以及将要进城落户农民的实际问题，又要解决千百年来生活在农村的居民也同城里人一样，过上环境优美、宜居宜业、生活愉悦的现代化生活。譬如，《广西壮族自治区新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，要实现600万左右符合条件的农业人口落户城镇，常住人口城镇化率要实现年均提高1.3个百分点，2020年要达到54%。[注]为此，广西特色小城镇建设就要依据规划的目标和要求，加强管理体制机制创新，完善以市场配置为核心的“土地管理”体制机制，建立健全“城乡一体化”的利益分配格局；加快推进公共资源均衡配置，建立健全城乡一体化的公共服务体系；构建以“集约智能、绿色低碳”为导向的城镇监管体制机制，形成富有活力的城乡一体化的监管体系。广西是典型的山水人文城镇，特色小城镇建设必须通过体制机制创新，实现并满足人们寻找“山水美地、精神家园”的需求。要通过金融体制机制改革创新，提升特色小城镇建设的金融服务水平。具体地说，就是要以新型城镇建设金融工程平台，吸纳不同性质的投资主体参与其中，引导社会资本参与特色产业发展，建立“产业反哺农民”的体制机制，推动区域性资本市场和各种金融要素市场与特色小城镇对接，开发服务于特色小城镇居民的金融新产品。要加强特色小城镇社区治理体制机制创新，始终坚持“依法治理、共建共享”的原则，运用法治思维和法治方式，改革和创新特色小城镇的治理体系，进一步理顺政府与社区的关系，依法明晰和科学界定各自的职责范围，充分发挥居民委员会在社区治理中，自我教育、自我管理和自我服务的功能作用。基层政府要支持和指导社区居民委员会依法履行职能，从体制机制上健全社区居民代表会议制度、议事协商制度等。在提高社区居民自治组织的自治能力和自治水平中，激发社会各方面参与的活力。要紧紧围绕“服务社区居民”这个根本宗旨，进一步完善社区服务功能、开拓社区服务范围，为社区居民提供医疗保险、劳动就业、幼儿托管、养老助残和社会保障诸多方面的服务。基层政府要加强对特色小城镇基础设施建设，着力解决比较棘手的排污排水设施、公共卫生设施以及生活垃圾处理设施建设问题；要依法加强对居民生活环境的整治，着力解决生产生活垃圾随意倾倒堆放，柴草秸秆不合理利用、随意焚烧造成新的污染源，以及禽畜养殖粪便污水任意排放的问题。建议在特色小城镇建立环境公益诉讼激励机制，通过立法解释和司法解释方式，明确环境公益诉讼的法律内涵，将政府行政管理机关“违法作为”或者失职渎职“不作为”，造成社区环境污染、破坏生态平衡的行为，统统纳入环境公益诉讼范围，政府要支持符合法定资格的社会组织提起环境公益诉讼。