中国共产党领导农村工作的体制机制的创建模式
全面推进农村的改革与发展必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。加强和改善党对农村工作的领导，重在完善体制机制，党领导农村工作的体制机制是党的领导体制的重要内容和鲜活载体，是领导者与村民之间建立联系和发生作用的桥梁和纽带，是党有效发挥对农村领导职能的重要体制保证。在建设社会主义新农村、构建城乡一体化新格局的伟大进程中，健全的体制机制对于加强和改善党对农村工作的领导具有重要作用。
一、中国共产党领导农村工作体制机制的典型模式
党的农村领导体制是党领导农村的机构设置、隶属关系和权限划分的规范和程序，是党实施领导农村活动的组织结构、运行规则、运行机制的总称。从总体上看，党在领导农村的体制机制上基本形成了党委统一领导，党政齐抓共管、上下贯通的体制框架，有了比较完整的组织体系和相应的法规制度。
（一）党领导农村工作的中央组织体系及其运转协调机制
党领导农村的中央组织是1993年3月成立的中央农村工作领导小组。中央农村工作领导小组由主管农村工作的中央领导同志和有关农村、农业经济部门负责人组成，负责对农村、农业经济工作领域的重大问题作出决策。中央农村工作领导小组办事机构为中央农村工作领导小组办公室。在人事安排上，中央农村工作领导小组组长由国务院主管农村工作的副总理或国务委员担任；副组长由专职领导担任；领导小组成员由农业部长、水利部部长、国家发改委主管副主任、国务院主管副秘书长、国家扶贫办主任等涉农部门主要领导担任；领导小组办公室主任和副主任由专职领导担任。中央农村工作领导小组的成立，有效地解决了各省市农村社会改革与发展中的大量难点、重点问题，避免了“省自为战”的情况，对于国内外涉农信息的交流、传递等起到了重要的领导作用。
（二）党领导农村工作的地方组织体系及其运转协调机制
为了深入贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的精神，党领导农村的地方组织按照中央配套设置，相继对涉农部门进行了综合改革，建立了地方农村工作领导小组，在具体的体制机制运行上，大致有四种不同的典型模式。
一是在党的农村工作领导小组下设办公室，设在各级政府农委（农业局）。办公室主任、副主任由农委（农业局）的正副主任兼任。比较典型的有辽宁省、广州市等地区。例如，2006年，为切实加强对农业和农村工作的领导，辽宁省委、省政府成立了省农村工作领导小组并将办公室设在省农委。由省委副书记担任组长，主管农村工作的副省长任副组长，办公室主任由省农委主任兼任。领导小组成员由省委组织部、省委政研室、省农委、省民政厅、省水利厅等近30个涉农部门的主要领导组成。领导小组的主要职责是为省委、省政府提供社会主义新农村建设的政策建议；研究确定年度工作要点和阶段性工作计划；定期向辽宁省委、省政府汇报新农村建设工作情况等。
二是在各级党委内部设立党的农村工作部（农办），主抓农村党的工作和建设。例如，河南省在2009年成立省委农村工作办公室并单独办公。由主管农村工作的副省长兼任河南省委农村工作办公室主任。省委农办将承担六个方面的职责：参谋助手的职责，当好省委、省政府“三农”工作方面的助手；协调服务的职责，为省委、省政府、农口单位和基层搞好服务；调查研究的职责，为省委、省政府决策提供科学依据；制定政策的职责，牵头制定推进全省农村改革发展的有关重大决策；承上启下的职责，与中央农村工作领导小组办公室、国家涉农各部委，农口各单位、各省辖市保持沟通与联系；推动发展的职责，不断推动农村事业和经济发展。
上述两种模式的优点是党委和政府部门都具有比较健全和相对独立的农村工作机构，农村工作覆盖面较为广泛。弊端是易形成党委和政府部门对农村工作各负其责、多头管理、职能交叉重叠的问题。
三是成立党的农村工作委员会（简称农工委），与政府的农村工作委员会（简称农委）合署办公，实行一套工作机构、两个机关牌子，形成党委与政府整合的兼有党务和行政两套职能的农村工作综合部门。实施这一模式的典型地区是北京、天津、上海、重庆四个直辖市和其他一些少数地方省市。例如，北京市设立农村工作委员会（简称市农委），并决定与中共北京市委农村工作委员会（简称市委农工委）合署办公。市委农工委书记、市农委主任，兼市社会主义新农村建设领导小组综合办公室主任，市委农工委副书记或市农委副主任，兼市新农办副主任。市委农工委是负责本市农村工作的市委派出机构。市农委是负责统筹协调本市农村发展的市政府组成部门。其中，市委农工委主要是贯彻执行党在农村的方针政策和市委的决议决定；指导本市农委系统、农村党建和党员干部队伍建设等。市农委的主要职能是贯彻执行国家新农村建设方面的方针政策和法律法规；配合有关部门研究提出农村经济、社会保障和科教文卫等社会事业改革与发展的政策和建议，并督促落实等。
四是党口的农村工作领导小组与政府口的新农村建设领导小组合署办公，共同向党委和政府负责，定期汇报工作。从2006年起，按照中央关于“各地区各部门要建立推进新农村建设的工作协调机制，加强统一领导、明确职责分工，搞好配合协作”的要求，全国各地普遍加强了对新农村建设的领导协调工作。国务院成立了新农村建设工作领导小组，作为全国新农村建设工作领导小组的最高领导机构，并设有领导小组办公室，负责具体的事务。目前包括北京、天津、上海、重庆4个直辖市和黑龙江、内蒙古、河北、山东、广东、浙江等22个省（自治区），都相继建立了社会主义新农村建设领导小组，机构属于政府系列。例如，湖北省委、省政府在2006年成立了新农村建设工作协调领导小组，与省农村工作领导小组合二为一。新的领导协调小组办公室设在省农办，内设27个成员单位并详细划分职责权限和运作机制。如省委组织部负责加强农村基层组织建设，深入开展农村党建“三级联创”活动；省农业厅负责推进现代农业发展，加强生态家园建设；省文化厅负责加强农村文化设施建设等。
上述党政系统领导农村工作机构合署办公的两种模式，对于有效整合人力、物力、财力，
形成党政机关领导农村工作的整体合力，提高工作效率等具有重要作用。
（三）党领导农村的基层组织机构的运转及协调状况
从国家与社会的关系角度看，党领导下的乡村治理结构及运行机制有内部结构和外部结构两种模式。第一种内部结构运行模式，是按照具体的制度条文而形成的乡村治理的内部结构，具有运作成本低、运作效率高的特点。其主要运行机制是在村党支部的领导下，由全体村民通过村民会议民主选举村委会。村民会议是村最高权力机构，不召开村民会议时，由村民代表会议代行村民会议职权。村民委员会和村民小组是村民自治组织的工作机构，执行村民会议或村民代表会议的决定。村委会是村庄事务的执行机构，具体负责有关村级公益事业和公共事务，向村民会议负责并报告工作，接受村民会议、村民代表会议和村民的监督。村民代表会议作为村民会议的委托机构，是村庄代议机构，是村庄内部民主决策机构和监督制约村委会的经常性机构。
另外一种是外部结构运行模式不可忽视。主要通过基层政治权力的参与和影响形成乡村治理外部结构并对乡村关系产生影响。有研究指出，今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体制”，这种体制通过将政府确定的硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一项指标落实到每个农民身上，形成了县委（县政府）-乡（镇）党委（乡政府）-村党支书（村长）连坐制[1]（P123133）。这种以牢固的行政关系为特征的农村管理体制，使某些地区的农村政治活动运行处于低效率的被动运作状态。乡（镇）党委、乡镇政府和“两委”的矛盾和冲突经常直接导致两委关系失调和紧张。
从村内两委的关系角度看，党领导下的乡村治理结构及运行机制有两委分立、书记主任分设和两委一体化、书记主任“一肩挑”两种模式。第一种模式是两委成员分立分设、互相监督，这是目前广大农村地区比较普遍的现象，它们经由不同的程序选举产生，具有不同的职责分工。其中，村党支部具有农村工作的领导权，其职责就是贯彻党的方针政策，抓大事、把握农村发展方向、加强农村党建工作、驾驭具有全局性和重要性的农村事务等。村委会是村民自治单位，享有农村具体事务工作的管理权，主要办理本村的公共事务和公益事业，向人民政府反映意见、要求和提出建议等。这种模式在运行中有利于实现农村事务的民主管理和民主监督，但容易造成两委互相扯皮、互相推诿，延误农村事务的决策，或形成“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”等失调现象。目前各地都在积极探索两委关系的新模式。
第二种模式是“两委”一体化、书记主任“一肩挑”。在省、市、县一级党政任职中，很少有党委书记兼任行政首长的。“一肩挑”大多出现在基层农村、社区、企事业单位。例如，山东省为了协调理顺农村“两委”中出现的支书独占型、主任揽权型、两委搁政型等不良关系形态，在近年村两委换届选举中，在全省范围内全面推广两委交叉兼职和书记主任“一肩挑”模式，为新农村建设提供了有力的组织保障。据调查，“蓬莱市579个行政村，书记主任‘一肩挑’的已达507个，比例为89.2%，两委交叉兼职的1160名，比例为90.5%；泰安市泰山区经过几年的换届调整，书记主任‘一肩挑’的比例达到了82.3%。”[2]目前对于“一肩挑”领导模式推行的利弊权衡尚存在争议。其好处在于：一是便于统一领导，提高农村工作效率；二是有利于减少干部职数，减低执政成本；三是有利于解决党村不和谐的矛盾；四是比较符合政党执政规律。其弊端是容易形成高度集权，导致村官腐败现象的滋长；容易混淆党村职能，党的农村工作存在被边缘化的倾向。所以，“两委一肩挑”应该有条件地推进，要健全权力监督制约机制，科学界定“两委”职能，并使之法制化、制度化。
二、中国共产党领导农村工作的体制机制的特点
（一）组织机构建设逐步加强。在全党将“三农”工作置于重中之重的战略地位的大气候之下，党管农村工作、党政齐抓新农村建设，仅靠研究机构是不能满足需要的，必须有相应的工作机构为党委和政府抓农村工作提供有利的组织保证。通过上述典型案例分析，从中央到地方再到基层各级党领导农村工作的组织体制，虽然具体的运作模式可能有所不同，但大都自上而下地成立了专门的党领导农村工作小组，并通过对原有的农村工作机构的更名、合并、挂牌加强了农村部门机构的建设。在内部机构和人事安排上，省委或地市级农村工作领导小组组长大多由省委或地市级副书记担任，副组长也大多由副省长或地市级副市长担任，其成员则由来自当地近30个涉农部门的主要领导组成，专门农村工作办公室办事成员编制也在增多。可以说，近年来，从中央、省地市、基层的党口和行政口的农村工作机构自上而下不断的充实强化，是完善党领导农村工作体制机制的重要环节和重要举措。
（二）机构名称和办公形式多种多样。虽然在中央农村工作领导小组的领导下，各省市都成立了地方农村工作领导小组并下设办公室，但据统计，省级和地市级的党委和政府部门农村工作机构仍有八种。其中党委部门的名称有四种：一是农业委员会（农委），如湖北省；二是农村工作委员会（农工委），如北京、天津、上海、重庆等省市；三是农村工作部（农工部），如河北、河南、安徽、江苏、福建、新疆等省区；四是农村政策研究室（农研室）或农村发展研究中心（农研中心），如贵州、吉林、陕西、广西、江西等省市。政府系统农业综合机构的名称主要有四种：一是农业办公室（农办），如河北、辽宁、陕西、江西、青海等省市；二是农业委员会（农委），如北京、黑龙江、山东、江苏、广东、四川、上海、天津等省市；三是农村经济委员会（农经委），如河南、辽宁等省市；四是农村发展研究中心，如云南、浙江、广西等省区。虽然各地的机构名称有兼顾历史因素和现实工作的考虑，但实际运行中，由于名称繁多，中央和各省、省与省之间的信息交流很不方便，常因机构名称上的误差，发生退信、退件等问题，影响了农村工作的效率。
（三）机构性质和职能有所不同。党委系
统农村工作部门的性质大致有三种。一是派出机构。即受同级党委委托，全权管理农村工作和农村干部的考察任用。北京、天津、重庆、上海的农工委就属于这种情况。二是工作机构。如省委和地委的农工部和农委，主要担负全省和地市的农村工作任务。以上两种性质的机构是贯彻落实党委关于农村工作决定、指示，发现和解决农村经济社会发展中的重要突出问题，具有明确的工作安排，是务实的职能部门。第三种是研究机构。各地设立的农村政策研究室或农村发展研究中心都属于研究单位。其作用主要是为党委决策提供服务，没有实际的指导权能，相对来说是务虚机构。近年来很多省级地市级的农研室、农研中心及农经委纷纷改为农村工作部或农工委，出现由研究咨询机构向实际工作部门转变的趋势。
三、进一步加强和完善党领导农村工作体制机制的对策建议
“三农”问题的实质是领导体制和机制的问题，体制机制不顺会极大地影响政策贯彻和执行，削弱新农村建设的实效。当前加强和完善党领导农村工作的体制机制要以科学发展观为指导，坚持全局谋划、整体推进、上下联动、重点突破的原则。重点是要加强和完善党委统一领导、党政齐抓共管的农村工作领导体制和工作机制，完善农村工作干部的责任制与考核体系。
（一）强化党委统一领导、党政齐抓共管的农村工作领导体制
“领导机关的职责权限划分，是领导体制中最重要、最核心的问题，而权力的合理配置与党政职能的科学界定，是改革和完善党的领导体制与执政方式的最关键环节。”[3]（P3）因此，首先要从组织结构上强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。要从党内法规上进一步明确党的农村工作领导小组的职责、任务，强化党委对农村工作的统一领导。在中央农村工作领导小组的组织协调下，要改变目前省、市、县三级农村工作部门及机构名称“五花八门”的状况。笔者建议，除了直辖市建立党的农村工作委员会（农工委），作为党委派出机构和党的农村工作领导小组的办事机构外，其他省地区的党委部门一律改成农村工作部，政府口农村工作系统应称作农委并列入政府序列。
就目前来说，要整合农村工作现有部门的资源和力量，成立党委农工委（农工部）与政府的农委（农工办、农经委、农业局）和新农村建设领导小组三部门合署办公的大职能部门。具体来说，合署办公后党的农工委为党委派出机构、党委农工部为党委序列的机构，负责农业农村系统党的建设和思想政治工作；合署办公后的农委为政府组成部门，负责具体的农业行政管理工作；合署办公后的新农村建设领导小组负责新农村建设的整体规划和组织实施，筹措建设资金，指导新农村建设等。合署办公的党委派出机构或党委部门、政府部门仍使用各自名称开展工作，分别按照党委、政府的规定程序对上请示、报告工作、对下布置工作[4]。同时还要支持各级人大、政协履行职能，发挥民主党派、工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织的积极作用。通过完善职能机构，真正建立职能明确、权责一致、运转协调的农村行政管理体制，形成党委统一领导，各部门齐抓共管的合力，从而开创农村改革发展的新格局。
（二）完善农村工作干部的责任制与考核体系
完善党领导农村工作的体制机制，需要不断健全和完善体现科学发展观和正确政绩观要求的政绩考核机制，充分发挥其“指挥棒”作用。首先要彻底转变唯GDP的观念，树立科学的发展观念。我国农村经济发展方式之所以存在“久推难转”、“转而不快”等问题，症结在于体制不顺、机制不活、GDP情结依然浓厚。因此，对农村干部政绩的考核，必须破除这些体制观念的束缚，要将农村经济与社会发展的协调程度与农村社会事业的发展和社会民生的改善情况相结合。其次，要健全领导班子和领导干部考核评价制度，从目标导向上强化党委、政府抓农村工作的责任制[5]。从纵向上，要坚持和完善“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制和县（市）长抓农村工作的目标责任制度，形成党委和政府主要领导要亲自抓农村工作，省市县党委要有负责同志分管农村工作，县（市）党委要把工作重心和主要精力放在农村工作上的责任体系；在横向上，强化县（市）委领导农村工作的职责。县（市）在我国中央、省、县（市）、乡行政体系中处于承上启下的中间层，是具有相对独立性、综合性职能组织，其职能实现方式又具有差异性和灵活性，是中央、省、市方针政策的执行机关，更是涵盖“三农”、解决“三农”问题的主战场。因此，要创新和完善干部选拔任用机制，注重选好配强县乡党政领导班子特别是主要负责人。从考核内容上，要重点完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定以及惠农工程项目的完成情况作为考核地方特别是县（市）、乡（镇）领导班子绩效的重要内容。坚持定量与定性相结合、实绩考核与评议相结合、上级评价与群众评议相结合、例行考核与专项考核相结合，建立一套行之有效的激励和制约机制，形成有利于人才科学发展的用人导向。
参考文献：
[1]荣敬本.从压力型体制向民主合作制的转换——县级两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.
[2]韩 强.当前农村基层党的建设的几个问题——对山东省创新农村党建工作的调查与思考[J].山东社会科学，2010，（8）.
[3]陈丽凤.中国共产党领导体制的历史考察（1921-2006）[M].上海：上海人民出版社，2008.
[4]姚 桓，刘 爽.让勤劳的中国农民更加富有——关于完善党领导农村工作体制机制的对话[J].中国党政干部论坛，2009，（8）.
[5]唐晓清，姚 桓.完善党领导农村工作体制机制的若干思考[J].北京行政学院学报，2009，（3）.