产权视角下中国当前农村土地制度创新的模式选

 一、引言
    我国土地产权制度与西方国家不同，西方国家多采用私有产权形式，而我国自建国以来，土地资源一直被归入公有产权形式，虽然进行了一定的改革，所有权始终是公有属性。在这种公有制产权安排下出现了城乡彼此隔绝的“二元”土地制度，形成了一套具有计划经济特征的中国式城市化土地利用模式，即政府高度依赖于“征地-卖地”模式获取城市化的巨额资本[1]63-64。在市场配置资源为主导的今天，这种土地产权制度安排必然受到市场经济转型的强烈影响[2]。近年来，围绕满足城市化对土地的需要，我国各地尤其是经济发达地区和大中城市近郊在推进统筹城乡发展中纷纷进行农村土地产权制度创新，取得了一系列的实践创新，对当前土地制度实现了较大的突破，如重庆、广东等的农地入股制度改革，天津、浙江等地的“宅基地换房”与“两分两换”制度改革，成都等地的“还权赋能”制度改革等。归纳起来，各地的实践探索主要包括两个方面：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的用益物权权能，以此为基础建立新型土地股份合作组织；二是建立农村承包地经营权流转市场，促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转，推进土地适度规模经营[3]。
    在各地开展的农村土地制度创新中，成都市走在了全国的前列，探索了称之为“成都经验”的改革之路。成都市于2003年提出以“三个集中”①为核心的城乡一体化建设思路，2007年6月被批准成为全国城乡统筹综合改革配套试验区，并于2008年1月启动了以确权颁证为起点、以“还权赋能”②为核心的新一轮农村土地产权制度改革，2009年5月又在全国率先开展了农地承包关系长久不变改革试点，将农村潜在土地权益变成现实的资产、资本及收入流，全面突破城乡二元结构的束缚，城乡收入差距比全国平均水平低1/3③，是全国唯一在城乡经济快速增长的同时，城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市[4]。为提炼成都市农村土地产权制度创新的一般条件和要求，为更大范围的土地产权制度改革提供参考，笔者于2011年5月、11月，在成都市委统筹城乡工作委员会的指导和帮助下，组织了4人调研小组，2次对成都市各职能部门进行了多次座谈、访谈及所属三圈层部分地区的农户、业主及乡村干部进行了实地问卷调查，重点研究农村土地产权制度创新的运行机制及面临问题，探索深化与推广成都创新路径需要解决的重大问题。具体调研对象为：成都市统筹委的政策法规处、经济处及市国土局、市农委、市林业局等部门；一圈层的锦江区三圣花乡；二圈层的温江区永宁镇、双流县兴隆镇；三圈层的都江堰市天马镇、蒲江县寿安镇、大兴镇等。
    二、产权理论与土地制度的产权属性
    古典经济学较早地开展了产权理论的研究，但是研究比较分散，没有形成系统的理论成果，直到新制度经济学阶段，才形成了以交易理论为基础的完整产权理论。这被称为科斯第二定理。可见，现代产权理论从交易成本出发，通过明确产权，安排产权关系和产权制度，降低交易费用，市场机制下经济当事人平等自愿的交易可实现资源的微观层面优化配置。
    
    产权制度作为一种基础性的经济制度，不仅对经济效率有重要的影响，也构成了市场制度以及其他制度安排的基础。依据现代产权理论，土地产权关系明晰与否与提高土地资源有效配置呈正相关关系。当前国际上形成了以所有权为基础和以使用权为基础的世界两大土地产权形态。前者使用权权能相对较小，以土地私有制为基础进行土地资源的使用和运作；而后者通过土地共有，所有权虚置，相应的使用权权能扩大，获得土地使用权的团体或个人可以进行土地的继承、买卖、处置。从实践来看，两种土地产权形态并无优劣之分，只是形成的基础和路径依赖不同而已，如美日等发达国家建国伊始即实行土地产权的私人所有制，而如印度一些发展中国家则是通过独立后的改革才逐步确立起来土地私有制。
    我国土地产权制度安排主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》的解释，我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的公有权制度安排，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，团体或个人只能获取土地的使用权；农村土地承包经营权主要是指经营主体(农民)依据承包合同而依法享有的在指定土地上从事农业生产经营，并因此而获利的权利。显然，我国农村土地制度最显著的特征“公有私用”，即土地所有权归为村民集体，使用权归为村民个人。在这种产权制度安排下，各地在经济发展过程中根据自身情况进行了不同程度的制度创新，产生了各种具体的制度安排。但是，从物权法的角度来看，我国农村土地制度有关产权主体规定是不明确的，其“集体”的确切涵义并不确切[8]。我国各种土地法规都未对“集体”做出明确的说明，一般认为有集体经济组织、村民小组、村民委员会等几种。可见，我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。近年来不断涌现的大量土地矛盾和冲突充分说明了这一点。
    三、我国农村土地产权制度安排的路径依赖及缺陷
    现阶段我国农村土地产权制度安排具有强烈的路径依赖性，带 有显著的计划经济时代特征。建国以来中国土地产权制度先后经历了三个不同的变迁历程④，逐渐完成了所有权从私有到公有的转变，并在法律上确定了城乡二元土地制度，即城市土地国家所有，农村土地集体所有。此后虽然进行了一定的制度完善，但是所有权始终是公有属性。自20世纪80年代初期以家庭联产承包责任制为核心的农村集体土地产权制度改革，亦是在不改变农村土地所有权公有制属性基础上，在集体组织内部实现了土地所有权与承包经营权的分离[9]，即农村土地所有权归“集体”、承包经营权归农户的“两权”分离制度。进入新世纪以来，尤其是十七届三中全会以后，围绕土地承包经营权的有效流转，各地在推进城乡统筹进程中对农村土地所有权权能进一步划分，经营权从承包经营权中分离出来，初步形成了“三权”分离制度，即农地所有权归社区“集体”，社区居民按户承包农地，农地经营权可以自由流转[10]。可见，长期以来我国农地产权制度安排是我国土地制度在公有制产权框架下的持续深化和不断完善，土地产权二元属性并没有发生根本性的改变。
    然而，时至今日，我国已进入着力破除城乡二元结构、城乡经济社会一体化发展的重要时期，统筹城乡发展成为时代主题。在这一背景下，要求消除阻碍要素在区域地理、产业结构之间自由流动的各种制度障碍，通过强化统筹城乡的市场力量使资源要素和商品服务在统一的城乡空间维度和可持续发展的时间维度上达到动态均衡配置，实现城乡之间生产要素的合理配置。但是，作为关键性要素的土地资源，在现行农村土地产权制度安排下不仅阻碍了农村经济社会的持续较快发展，而且导致了城镇化发展推力的减弱，甚至在一定程度上羁绊了城镇化的快速发展[11]。当前我国既面临着工业化和城镇化扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛、保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，也面临着农村空心化加剧发展、农地大量被废弃闲置和低效、无序利用等突出问题[3]。突出表现为城镇化过程中土地制度缺位和制度冲突，农民土地权利难以有效保护。制度的缺失导致了土地寻租腐败和乱占滥用农地的现象屡见不鲜，乡村干部往往充当了土地权利主体的代表，征地补偿过程中干群矛盾十分突出；而制度的冲突导致了各种假借统筹城乡之名行牺牲农村发展空间、损害农业发展和忽视农民土地利益之实的行为屡禁不止。
    依据上述产权理论与土地制度产权属性的论述，产生这些问题和矛盾的根本原因在于我国农村土地产权制度的缺陷。体现在农村土地产权主体模糊、产权权能残缺、土地产权缺乏合理的流转机制、农民土地权利缺乏实现途径和保护机制以及城乡土地产权不对等等方面[12]。在农民集体土地产权并不具备与国有土地同等的歧视性制度安排下，这些难题无法得到彻底解决。因此，依据现代产权理论，考虑到我国现行农村土地制度日益凸显的严重矛盾，在城镇化发展进入到城乡统筹新阶段后，为了进一步增强城镇化平稳较快发展的农村推力，加快农村城镇化、农业现代化的进程和实现农民共同富裕的步伐，从产权角度创新农村土地制度成为亟待解决的头等问题。
    四、成都市农村土地产权制度创新的路径及创新实践的效果
    依据现代产权理论，只有明晰并加以严格保护的产权才能实现自由平等交易，提高资源配置效率，实现权利人的权益。因而，农村土地产权制度创新的基础是构建产权清晰的土地财产关系，并施以制度的保护。成都市作为城乡统筹综合配套改革试验区，在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，创造性地探索到一条既满足城市化用地需要又防止征地冲突的农村土地产权市场化创新之路，有效地突破了农村土地产权模糊的瓶颈，为农村土地依法、自愿、有偿、有序地流动提供了良好的制度保障。具体而言，就是在确权颁证的基础上，创建财政耕地保护基金，搭建土地产权交易服务平台，构建城乡统一的土地指标交易制度，实现土地资源配置由政府主导转变为市场主导，并在政府、集体组织、农民以及社会资本投资主体之间建立相应的利益分享机制。为探寻成都土地产权流转的制度学逻辑，全面推进农村土地产权制度改革提供鲜活经验，笔者经过广泛调查和多次深入分析，并在多次征询成都市委统筹城乡工作委员会法规处、经济处以及成都市农委等权能部门意见的基础上，最终提出以下改革路径图。(见图2)
    
    图2　成都市农村土地制度改革的路径图
    从图2可以看出，成都这条改革路径首先通过农村土地的确权颁证，明确了土地各项产权主体，为农民土地利益提供制度保障，为产权流转提供制度保障；其次，通过创建一套财政支持保护耕地的新机制，剥离土地的保障功能，调动了农民流转农地主动性；再次，为实现赋权于农，搭建产权交易服务平台，成立国有担保公司，通过市场机制确保农民各项权能的实现；最后，通过完善的配套措施，实现农村繁荣、农业发展、农民幸福，实现城乡统筹发展的最终目的。事实证明，成都市农村产权制度改革路径吸引了各方的积极参与[13]，即农民与集体组织因获得较高的土地增值收益而提高了土地综合整治的热情，城市在返回农村土地利益的同时解决了城市化进程中的土地瓶颈问题，政府在城乡统筹进程中实现了统一城乡规划、缩小城乡差距、提高土地利用效率和保护耕地等诸多目的，社会资本主体获得了相应的投资回报。沿着上述路径，成都进行了一系列卓有成效的实践创新。
    创新之一：确权颁证。产权界定是一切产权制度安排有效性的根本前提，产权界定比产权所有形式更为重要。因而，确权颁证是土地产权制度创新的基础。成都以“尊重历史、面对现实”为原则，采取先易后难、分类梳理的工作思路，依次制定出切实可行的确权颁证实施办法和指导意见[14]。通过对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权进行确权、登记和颁证，明晰了农民相应的财产资源的法律归属，使其能够成为市场主体，可以转手，转手资产就变资本，就可以增值；可以依据获得的权证到银行贷款、抵押等融资，解决融资难问题。截止2010年10月31日，政府共投入1.5亿元，共颁发各类产权证书共计569.6万本，确权颁证工作已基本完成。(见表1)
    
    创新之二：耕保基金。降低交易机会成本是促进产权交易的关键环节。我 国城乡二元分割格局下的农村土地兼具生产和社会保证双重职能。因而，剥离土地的社会保证功能是促进农村土地流转的关键。为解除土地流转的后顾之忧，成都率先于全国设立由市县财力按1：1比例共同筹集的耕地保护基金制度，建立起农村社保体系的长效机制，专项用于实际承担耕地保护义务农户的养老⑤。耕地保护基金所需资金来源于土地综合整治中的新增建设用地使用费和耕地占用税，并由市县两级财政补足缺口，确保资金的足额到位。耕地保护基金制度具有多重深远的影响，有效地保护了耕地、开启了农村社保新体系，降低了农地流转的机会成本。截止2010年年末，全市耕地保护基金发放到农户21.4亿元，涉及3万多个村民小组、176.6万户农户。
    创新之三：交易平台。市场是实现产权交易优化资源配置和确保权能得以实现的有效手段和必经之路。为促进农村产权在全市有效、有序、合法流转，成都市先后出台了系列指导文件，并于2008年10成立了我国第一家农村产权综合性交易服务平台，即成都农村产权交易所。该交易服务平台依托原成都联合产权交易所，实行现代公司治理结构，独立开展业务。该交易所由成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按4：2：1：1的比例出资，按有限责任公司法律架构，正式注册成立了成都农村产权交易所有限责任公司(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，并构建了市、县、乡“三级”农村产权交易平台服务体系，引导农村土地产权向着合法化、规范化、有序化等方向发展。(见表2)
    
    创新之四：担保公司。交易风险是市场经济的一个核心问题。为彻底实现农地确权后的“赋能”，降低农村土地产权交易双方的政策风险和履约风险，成都市于2008年5月成立了成都市农村产权流转担保股份有限公司，作为化解农村产权交易行为信用风险的担保机构⑥。该公司是由多家成都市政府投资公司参股组建而成的股份有限公司，成都市现代农业发展投资有限公司为控股股东。公司在各区(市)县成立分公司，由各地农村发展投资公司牵头组建，并由地方政府投资而成，按照风险补偿的原则进行市场化运作。好的制度设计是降低交易风险的有效途径，成都市农村产权流转担保股份有限公司自成立以来，积极探索业务模式和完善服务机构，取得了良好的效果，极大地促进了农村各种产权的交易，为推动成都市城乡统筹改革发挥了积极的作用。[15](见表3)
    
    创新之五：联建政策。基于受灾较重地区景观资源优势，成都市积极探索房屋联建制度，推出鼓励城乡居民“联建”政策，允许农户将合法取得的宅基地使用权，在扣除自用部分后，将剩余部分流转给社会投资方，以换取建房资金。具体实施中出现两种模式：一是厂房联建，由集体经济组织自行筹资建造厂房提供给中小企业，成都市政府承认其合法地位，如成都蛟龙工业港模式；二是住房联建，农户利用已经获得的土地房屋等各项权利与社会资本对接，间接实现土地流转。据不完全统计，成都市四个重灾县市区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金高达数十亿元。
    创新之六：直接上市。为最大限度地让农民分享土地增值收益，成都通过土地整治和集中居住等措施，开展建设用地指标和耕地占补平衡指标交易⑦，并在全市范围内打通指标交易半径，经由公开招、拍、挂等程序直接公开出让集体建设用地的使用权。如都江堰市天马镇金陵村二组村民，直接将整理所增的集体建设用地上市流转，开全国集体建设用地流转先河。级差地租的释放使得空间资源自动向高速城市化的地区集聚，实现了集体建设用地直接进入市场的资产化，农民不断分享经济集聚的收益。正如前文所述，农民和集体组织积极开展土地综合整治，经过多年的城乡统筹发展和农村土地制度改革的努力尝试，已成为农村集体建设用地交易的平等主体，直接参与交易的具体过程中，为建立城乡统一的土地市场向前推进了关键性一步。[1]60
    五、结论与建议
    现代产权理论强调，所有权明确是一切产权制度有效安排的根本前提，产权界定比产权所有形式更为重要。实践证明，成都以“确权颁证”为起点、“还权赋能”为核心的农村土地产权制度创新路径，建立了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、符合市场经济规律的现代农村土地产权制度，带动土地资产的流动、集聚、资本升值，将农地潜在的土地权益变成现实的资产、资本，变成农民的收入流，增强了农村自我发展活力，率先实现了城市化快速发展的同时逐步缩小城乡差距的目的，是突破城乡一体化发展中土地瓶颈的有效途径。不仅如此，成都改革路径还为落实农村土地承包关系长久不变的土地新政策进行了卓有成效的探索。
    尽管成都改革路径在实施中也曾出现了一些问题，比如政府主导忽视农民意愿、现行法规制度约束性难以突破、农户农地私下自行流转比例较高等，但却是具有深厚根基的中国经济增长路径，是适合当前国情的现实之路。在统筹城乡进程中，完善与推广成都路径，除坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度外，需要在体制、政策、观念、配套措施等方面进行较大的改革，亟待解决好以下三个方面的问题：
    (1)确保农村土地权证的权能实现，构建“还权赋能”的工作机制。一是要继续加强对农村“一草一木”的确权颁证，将农村土地各项权利制度化和法制化，保障农民的土地财产权；二是要完善财政资金保护耕地制度的实施细则，剥离土地的保障功能；三是要消除行政主导农村土地产权流转的行为，切实维护农民土地产权市场交易的知情权和参与权。
    (2)拓展土地产权交易平台涵义，健全服务平台的运行机制。一是尊重农民意愿和选择，即只要有协议的流转均应视为正式流转加以保护；二是不断完善现行交易服务平台体系的运行机制，如加强信息共享，降低交易的隐性成本，引导农户选择正规流转平台；三是尽快规范农村土地承包经营权流转制度，切实维护好农民的合法流转收益；四是逐步推进农村土地产权跨县、跨市交易。
    (3)完善土地制度法规，建立统一的土地市场。一是要重视对各地创新经验的总结，并提炼出一般条件和要求，并上升为产权制度的高度，从法律层面上明确农村土地各项权利内容和主体，真正实现“同地同权”[16]；二是要从法律角度确认集体 土地与国有土地在使用、转让、租赁、抵押等全面权利的平等地位，并从国家层面上划分公益和非公益土地用途的所有权结构；三是强化农民的土地财产权利，赋予农民土地承包权和宅基地使用权的抵押权和继承权功能，赋予小产权房相应的法律地位。
    注释：
    ①“三个集中”：推进工业向发展区集中；推进农民向城镇集中；推进土地向规模化经营集中，《成都市工业发展布局规划纲要(2003-2020)》(成委发[2004]11号)、《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见》(成办发[2004]63号)。
    ②“还权赋能”：不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵，《成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》(成委发[2008]1号)。
    ③中共中央国务院，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》显示，2010年全国农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距达到1. 3万元，城乡居民收入水平差距扩大到3.23∶1；成都市农民人均纯收入8205元，城乡居民收入水平差距缩小至254∶1，较城乡一体化改革之前2002年的2.66：1缩小0.12。
    ④建国以来中国土地产权制度先后经历了三个不同的变迁历程：1949-1955年建国初期，农村土地归农民所有、由农民经营；1956-1978年期间，农村土地归集体所有、由集体统一经营，农民个人不拥有土地的所有权和经营权；1979年以后，实行农村家庭联产承包责任制，农村集体仍拥有土地所有权，但农户拥有土地承包经营权。
    ⑤《关于成都市农村承包地实测工作办法》(成办发[2008]85号)、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》(成国土发[2008]124号)、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》(成农发[2008]8号)。
    ⑥《关于成都市农村承包地实测工作办法》(成办发[2008]85号)、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》(成国土发[2008]124号)、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》(成农发[2008]8号)。
    ⑦《成都市农村产权抵押融资总体方案》以及配套的《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》。