大中型水利工程农村移民安置方式浅析

　　摘要：现阶段大中型水利工程农村移民主要采用有土从农的安置方式予以安置，该安置方式不仅可以保持移民原有的生产和生活方式，并可保障移民的生产生活水平达到或超过原有水平。但是，新形势下的大中型水利工程移民安置面临着越来越大的挑战，移民安置任务越来越重，难度也越来越大，且可用于安置移民的土地资源越来越少，尤其在东部经济发达地区更为明显。以目前正在实施移民安置的浙江省新昌县钦寸水库工程为例，对移民安置方式进行分析，为新形势下大中型水利工程开展农村移民安置工作，制定合理的移民安置方式提供参考和借鉴。

　　关键词：水利工程；农村移民；安置方式；钦寸水库

　　经过多年移民安置工作的实践，大中型水利工程移民安置模式多种多样。按迁移距离划分，可分为就近后靠、异地近迁和异地远迁安置；按就业安置途径划分，可分为农业、自谋职业、自谋出路和养老保险安置等；按移民群体组合形式划分，可分为分散和集中安置。上述各种安置方式在内容上可能是相互交织的。选择移民安置模式，必须考虑移民安置规划目标、环境容量与人力资源等因素，遵循有土安置为主、多种方式并举、风险最小和可持续发展等原则。水利工程移民安置成败的关键在于根据各地的自然条件、社会经济状况、劳动力素质，正确选择移民安置模式。目前，移民安置尚无固定的成功模式，本文对钦寸水库工程农村移民安置方式进行分析，希望为新形势下大中型水利工程农村移民安置工作提供经验和借鉴。

　　1工程概况

　　钦寸水库工程于2010年9月正式开工建设，工程是《曹娥江流域综合规划》和《曹娥江流域防洪规划》中推荐的开发项目之一，也是《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》和《钱塘江河口水资源配置规划》确定实现浙东地区水资源优化配置的重点水源工程，是一座以供水、防洪为主，兼顾灌溉和发电的综合利用水利工程。

　　工程建成后，可向本流域下游地区生活生产供水842万m3，向嵊州浦口开发区供水1407万m3，灌溉供水820万m3，下游生态环境用水1981万m3，同时多年平均还可向外流域宁波市提供1.26亿m3的优质水。初步设计概算静态总投资30.79亿元，动态总投资32.76亿元。其中，征地移民补偿投资23.960亿元。

　　根据审批的规划报告和设计变更报告，钦寸水库工程建设征地范围共涉及新昌县、嵊州市和奉化市3个县(市)5个乡镇，征收土地总面积为917.53hm2，其中，农用地为637.22hm2，建设用地为89.9hm2，未利用地为190.41hm2；施工临时占地共计28.53hm2，其中耕地6.87hm2，林地21.66hm2。工程淹没影响人口共计4326户11018人，其中非农移民332人；财产人口436人，随迁人口597人，涉及各类房屋拆迁面积共计71.19万m2。

　　安置任务由新昌县和宁波市共同承担；宁波市采用分散兼顾集中的安置方案，选择了8个县(市)区80个乡镇196个安置点进行安置，计划安置移民5080人；新昌县采用农居房和公寓房相结合的集中兼顾分散的安置方案，选择了4个乡镇进行安置，计划安置移民6360人(不含财产人口436人及随迁人口597人)；安置点用地总面积为104.89hm2，其中，新昌安置点用地面积为58.17hm2，宁波安置点用地面积为46.72hm2。生产安置人口为13029人(其中，需生产安置但不搬迁的人口为1933人)；新昌县计划安置8049人。

　　2移民指导思想

　　(1)移民安置应与区域经济社会发展规划相结合，注重环境保护。

　　(2)移民安置应贯彻“以人为本”的思想，实行开发性移民方针，实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富，使移民搬迁后生活水平达到或超过原有水平，并且努力为移民和原居民共同奔小康创造一定的条件。

　　(3)正确处理国家、地方、业主和移民之间的利益，根据国家有关政策和法规，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安置移民生产、生活，保护移民合法权益。

　　(4)农村移民生产安置在优先考虑种植业安置的基础上，根据移民自身的条件和所拥有的劳动技能，由移民提出申请，选择自谋职业、自谋出路、社会保障等其他安置方式。安置区选择按照由近到远的顺序进行。搬迁安置与生产安置紧密结合，建房方式根据安置地的实际情况，遵循有利生产、方便生活、保护生态的原则。

　　3移民安置目标及原则

　　3.1安置目标

　　通过兴建水库对当地社会经济的发展起到促进作用，在建设过程中，如何安置水库移民是水库建设的关键。水库建设淹没了大片耕地、园地及房屋，使移民失去了生产和生活的基础，安置目标就是使移民的生产、生活水平逐步达到或超过原有水平。

　　3.2安置原则

　　(1)采取公正、公平、公开，以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存和发展的需求。

　　(2)顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益。

　　(3)根据安置区的资源特性和安置容量，合理选择安置方式。

　　(4)通过对安置区土地资源的调查研究和环境容量分析，从实际出发，充分利用当地自然资源优势，因地制宜地发展地方经济，使安置后移民达到或超过原有水平。

　　4钦寸水库工程移民安置方式分析

　　如何解决农村移民搬迁安置后的生产生活和经济收入来源是农村移民工作的重中之重。农村移民生产安置方式是水库移民安置的关键问题，也是移民安置规划中首先需要解决的问题，移民安置方式选择是否合适关系到移民安置实施后移民的生产生活水平能否恢复或提高，关系到能否真正实现移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”。

　　钦寸水库工程在移民安置规划及实施阶段，为了保证移民尽可能多地获得土地，为今后的发展留有余地，根据国家有关政策，在充分尊重移民意愿的基础上，对部分移民采取社会保障、自谋职业、自谋出路和投亲靠友等安置方式。结合钦寸水库农村移民实际情况，经各方多次磋商，初步拟定采用以农业安置为主，社会保障、自谋职业、自谋出路和投亲靠友等安置方式为辅的安置方式，同时明确社会保障、自谋职业、自谋出路和投亲靠友等安置方式的界定条件。

　　4.1农业安置

　　农业安置是指统一配置与安置区居民同等数量和同等质量的农业生产资料，保证农村移民有必要的农业生产资料，使其能继续从事农业生产以获得保证其生活水平不降低的收入。这些农业生产资料主要来源于农村集体机动生产资料、其他承包户自愿流转的生产资料以及通过土地开发、整理获取的新增加的生产资料。

　　大多数水库移民为传统的农业劳动者，移民安置最理想的自然是继续从事农业生产，对农村居民来说这也是最主要采用的安置方式。采用这种安置方式进行基本安置的同时，还需要进行扶持和引导，对安置区进行各种资源的开发，并鼓励发展林木、果木等种植业，以及积极发展其他新型农业，使移民在各方面有良好的前景和发展。

　　农业安置的优点是移民易于接受，不需要经历一段时间的过渡和适应即可开展生产，但农业安置可能存在耕作结构的调整，土地产出的不一致等诸多问题，移民的知识面与能力都不可能达到自身的改变，需要移民的主管部门、政府、社会进行各种帮助，这就需要地方政府根据移民的特殊性多下功夫，如进行定期生产技能的培训，移民与安置区居民一对一的帮扶，政府优惠政策扶持各种生产技能的培训等一系列措施，实现以点带面，让移民自己主动实现种植结构的调整，同时，各级政府专业部门在实现调整后需要投入一定的时间与精力进行技术、产品销售等各种服务，确保这种调整能使移民得到实惠。

　　4.2自谋职业安置

　　自谋职业是指移民在统一规划的移民安置点内以户为单位取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二、三产业的安置方式。自谋职业的移民户需具备以下条件：

　　(1)移民至少具有一项职业技能(出具资质证明)或搬迁前已从事二、三产业经营且办理了相关证照，并有稳定的经济来源或家庭主要成员是国家工作人员。

　　(2)选择自谋职业安置时所有家庭成员必须按政策自行办理社会保险手续。

　　自谋职业安置主要针对移民中部分有一技之长，或有经商、办厂经验，已居住在城镇或从事其他较固定职业，且已有长期相对稳定收入的移民，在移民自愿的前提下，向其兑付相应的土地补偿费用后由其自主就业的安置方式。自谋职业适合已从事多年非农经营活动，有固定职业和技术专长的移民，或主要家庭成员是国家工作人员、大中型企业职业的移民，以户为单位，在统一规划的移民安置点内自行建房，且移民自愿申请不要生产用地，从事二、三产业经营，自行解决生产安置。钦寸水库工程1万多移民中有将近30%选择自谋职业安置。

　　该种安置方式的主要缺点是抗风险能力差，由于现今产业结构调整及竞争因素，企业吸纳农民就业的能力在减弱，而移民的自身素质又参差不齐，加之缺乏经验等，可能会造成自谋职业的移民谋生困难，收入得不到恢复。

　　4.3自谋出路安置

　　自谋出路是指移民以户为单位自愿选择不要宅基地和生产用地，自行安排生产生活出路的安置方式，选择自谋出路的移民户需同时具备以下条件：

　　(1)移民至少具有一项职业技能(出具资质证明)或搬迁前已从事二、三产业经营且办理了相关证照，并有稳定的经济来源或家庭主要成员是国家工作人员。

　　(2)在库区外有不受建设征地和移民安置工程建设影响的自有房产。

　　(3)选择自谋出路安置时所有家庭成员必须按政策自行办理社会保险手续。

　　该种安置方式和自谋职业安置的主要缺点基本一致，主要是抗风险能力差，由于现今产业结构调整及竞争因素，选择自谋出路安置的移民所在企业可能会出现裁员或者倒闭的情况，可能会造成自谋出路的移民谋生困难，收入得不到恢复。

　　4.4社会保障安置

　　钦寸水库工程采取社会保障安置的政策如下：根据浙江省被征地农民社会保障政策，结合地方相关社会保障文件，本工程在移民自愿的原则下，男年满55周岁、女年满50周岁的移民确定为社会保障对象，可采用社会保障安置。这种安置方式的移民可通过将土地补偿费用于缴纳社会保障基金，政府定期定额发放社会保障金以获取生活来源。

　　社会保障安置即对满足一定条件的农村移民，实行养老保险等社会保障措施安置，经地方政府审查同意，上级移民主管机构批准后，由移民本人、迁入地政府、保险公司三方签订养老保险合同，将其生产安置经费作为投保基金，拨付给保险公司，由保险公司按规定核发养险证，每月支付养老金数额。并且该安置方式根据地方政策，通过补充缴纳部分费用，可与城镇职工养老并轨。

　　社会保障安置的优点是：①点基本可以解决适龄移民的温饱问题，可持续性强，有利于维护和促进这部分移民的稳定。②点操作相对简便，以土地补偿费、安置补助费和集体补偿中的部分资金作为养老金上交，定期获得补助的方式安置移民，操作相对简便，后续问题较少。

　　其缺点主要是对资金投入要求较高，一般来说，单靠土地补偿费和安置补助费解决不了资金筹措问题，要求地方政府具有较强的经济实力和投入，实际操作有一定的困难。

　　4.5投亲靠友安置

　　指移民户在非规划区有亲友，并能利用补偿资金在亲友所在地解决生产出路的安置方式。这种安置方式可分为依赖土地进行生产安置和通过赡养或抚养关系进行生产安置。选择投亲靠友安置的移民需具备下列条件：①所投靠的亲友有供移民生活居住的条件；②所投靠的亲友要作出书面承诺；③经所投靠的亲友所在组、村(或单位)核实认可，所在乡(镇)人民政府(或单位)审查同意，移民实施机构审核，县人民政府批准；④所投靠的亲友必须是直系亲属(即父母、配偶)，且有固定的职业或有稳定的经济来源(出具相关合法有效证明)。投靠亲友农业生产安置的，需同时符合以上①②③款；投靠亲友赡养、抚养生产安置的，需同时符合①②③④款。

　　投亲靠友安置在实施过程中所占比例较少，这种安置方式主要缺点是限制条件较多，操作起来有一定的难度，且手续繁琐，需要亲友所在地的政府积极配合和协调。此外，这种安置方式适合人群主要为被投靠方要求经济能力较好，素质能力较高的家庭户，能带动投靠方共同致富，并且与投靠方关系密切，最好是直系的亲属。这种安置方式主要在钦寸水库工程中主要作为配套的安置方式采用。

　　5结语

　　钦寸水库工程根据农村移民生产安置规划的原则，通过农村移民生产安置任务、移民环境容量分析成果和结论，在移民和移民安置点居民意愿调查的基础上，考虑移民安置实施的要求、用于安置移民的耕地质量、安置点人均土地资源占有量以及移民与安置点居民的关系等因素，为保证移民的生产生活水平不降低，在充分利用建设征地涉及各村组剩余耕地和耕地后备土地资源的前提下，结合国家现行有关政策，按照以农为主、以土为本的原则，进行土地开发整理和安置点就近土地资源调剂，同时结合移民意愿，对具备一定条件的移民进行自谋职业、自谋出路、社会保障、投亲靠友等其他方式安置。通过移民安置实施，总的来说成效显著，能为新形势下的新建大中型水利工程开展移民工作时提供安置方式借鉴和参考。在新的形势下，移民安置工作任务重，难度大，建议在制定安置方式时考虑以下几点：

　　(1)新建大中型水利工程在对农村移民安置进行规划时，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。本文提及的多种安置方式在局部地区的部分工程上取得了一定的经验，但也存在着一定的局限性，为此，应以保障移民的合法利益为出发点，深入研究调查库区实际情况，分析论证“无土安置”存在的风险，实事求是，因地制宜，制定切实可行的移民安置实施方案，选择切实可行的移民安置方式，并在实施过程中进行必要的调整。

　　(2)编制移民安置规划大纲和移民安置规划时，应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；移民区和移民安置区县级人民政府应当将安置方案向群众公布，及时向群众解释，接受群众监督。为了保证移民的要求和意愿得到及时反映，扩大移民的知情权、参与权和监督权，减少纠纷、化解矛盾，在制定移民安置实施方案中，应尊重移民意愿，广泛听取移民群众的意见和建议。移民安置不能搞一刀切，必须根据移民的实际情况，采用较为妥当的安置方式，确保移民安置后生活水平能达到或超过原有水平。

　　(3)开展移民安置工作时，需结合移民安置区所在地区域规划及库区产业发展规划，积极引导移民产业化安置。利用移民迁出地或安置地已经形成并具备一定规模的农业产业，通过采取一定的、合理的、有效的措施，促进当地形成该种产业的产业链，从原料生产、来料加工、深加工直至产品的更进一步升级。