欧盟促进低碳经济发展的政策手段研究

　一、引言
　　按照联合国能源署的数据，2009年中国能源总消耗已超过美国，成为世界第一大能源消耗国。按汇率计算，中国单位GDP能耗比美国和欧盟高4倍左右，比日本高8倍，比世界平均水平高3倍，比印度也要高40%。在气候变化问题日益严重、低碳经济成为发展潮流以及国内环境污染问题严重的情况下，中国也开始高度重视低碳经济的发展。但是目前中国低碳经济仍处于起步阶段，主要采取行政命令的手段，而且目标单一，政策缺乏协调性。欧盟是低碳经济的倡导者和领头羊，低碳经济发展取得了巨大成就。因此，借鉴欧盟低碳经济发展的成功经验，对于促进我国低碳经济可持续快速发展具有重要意义。低碳经济的核心是技术创新和制度创新，制度创新又分为强制法律手段和经济手段，利用经济自然规律制定的经济政策往往相较于强制法律手段更能取得令人满意的效果。
　　二、欧盟发展低碳经济的技术创新政策
　　（一）欧盟研发框架计划
　　研发框架计划是欧盟的综合性科技研发政策，涵盖范围最大，包含领域最广。从1984年欧共体制定第一个研发框架计划至今，已经出台了7个研发框架计划。在历次框架计划中，能源领域的研究开支都占据了很大的比重，主要用于核能、非核能可再生能源和提高能源效率方面的研究和技术开发。环境保护和可持续发展方面的研发自第二个框架计划（1987—1990年）提出之后，在欧盟科技政策中的地位不断提高，并且逐渐向应对气候变化方面倾斜。欧盟支持的关于气候变化领域的研究包括以下三个方面：（1）认识、监控和预测气候变化及其影响；（2）分析和评估减缓气候变化和适应气候变化系列政策的效果、成本和收益；（3）促进、展示和推广已经存在的气候友好型技术，研究未来可能出现的新技术。
　　欧盟第七次研发框架计划（FP7，2007—2013年）突出了欧盟对低碳技术的重视。FP7总预算为515亿欧元，关于低碳技术的预算就高达84亿欧元。FP7确定的10项优先发展领域有3项是关于低碳技术的，分别是能源、环境（包括气候变化）和运输领域的低碳技术。
　　FP7的能源技术总预算为235亿欧元，目标是将目前以化石燃料为基础的能源体系转变为以多种能源为基础和高能效更可持续的能源体系，以应对能源安全和气候变化的挑战，同时提高欧洲工业的竞争力。FP7框架支持的能源技术研究主要包括9项活动：（1）氢能和燃料电池；（2）可再生能源发电；（3）可再生燃料生产；（4）可再生能源取暖和制冷；（5）实现零排放发电的二氧化碳捕获和储存技术；（6）清洁煤技术；（7）智能能源网；（8）能源效率和节能；（9）能源政策决策知识。
　　FP7的环境技术总预算为189亿欧元，目标是通过提高对生物圈、生态系统和人类行为之间相互作用的认识以及发展新技术、工具和服务来实现环境和资源的可持续管理。其重点是气候、生态、陆地和海洋系统的预测，采用技术和工具监控、预防和减缓环境压力和风险，保护自然环境和人为环境。FP7框架支持的环境技术主要涉及4个方面的研究活动：（1）气候变化、污染和风险，分别是环境和气候压力、环境与健康、自然灾害。（2）资源的可持续管理，分别是自然和人为环境的保护与可持续管理、海洋环境的改善。（3）环境技术资源的可持续管理，分别是自然和人为环境的观测、预防、减缓、适应、补救和恢复的环境技术；文化遗产（包括人类栖息地）的保护、保存和提高；技术的评估、验证和测试。（4）地球观测和评估工具，分别是陆地和海洋观测系统和环境与持续发展的监测方法；可持续发展的预测方法和评估工具。
　　FP7的运输技术总预算为416亿欧元，目标是以技术和业务上的优势以及欧洲运输政策为基础，发展一体化的、更加安全、绿色和智能的泛欧运输体系，使全体公民、社会和气候政策获益，确保和进一步提高欧洲工业在全球市场上的竞争力。FP7框架支持的运输技术主要涉及3个方面的研究活动：（1）航空技术，分别是空运的绿色化、提高时效、确保顾客满意和安全、提高成本效率、飞机和乘客的保护、未来航空技术。（2）可持续的水陆运输（铁路、公路、水运），分别是水路运输的绿色化、鼓励和提高模式转变以及贯通运输通道、确保城市交通的可持续发展、提高运输系统的内在安全性、提高竞争力。（3）支持欧洲全球卫星导航系统，即伽利略和EGNOS计划。
　　（二）能源技术政策
　　欧洲能源政策的技术支柱是《欧洲战略能源计划——通向低碳未来》，该计划支持多项能源技术的研究，包括可再生能源（生物能、太阳能、风能、潮汐能、氢能、地热能）、化石燃料（碳捕获与储存技术CCS、清洁煤）、电网建设、提高能源效率、社会经济研究、原料和未来可能产生的技术研究等。
　　2007年11月，欧委会公布了SET 计划，指出技术是实现2020年和2050年欧盟减排目标的关键，但是如果不采取措施，欧盟目前和未来的技术将不能支持完成欧盟的能源政策目标，因此要立即采取行动克服能源创新的内在弱点，发展低碳能源技术，使欧盟走在世界能源技术的前列。首先，欧盟要提高能源转换、供应和终端使用中的能源利用效率，要继续推动在该领域已经实行的政策措施，包括“能效行动计划”、“生态设计指令”、“耗能产品能源标签指令”、“能源服务指令”、“建筑节能指令”，同时探索新的政策措施，如汽车CO2排放、城市机动性行动计划、ETS新阶段；可持续生产和消费倡议、可持续工业政策倡议等。
　为了实现2020年的减排目标，欧盟将在未来10年在以下7个方面大力发展低碳能源技术：（1）使第二代生物燃料成为可与化石燃料竞争的替代燃料，同时实现生物燃料生产的可持续性；（2）通过工业规模的示范，实现CO2捕获、运输和储存技术的商业化使用；（3）使最大的风力涡轮机发电容量翻一番；（4）示范大规模光电（PV）和集中性太阳能的商用能力；（5）启动一个能够容纳可再生能源和分散式能源的单一智能电网；（6）在建筑、交通和工业市场中广泛采用更加高效的能源转化装置和终端设备；（7）保持核裂变技术的竞争力。
　　为了实现2050年的减排目标，欧盟将在未来10年中在以下7个方面大力发展低碳能源技术：（1）提高下一代可再生能源技术的市场竞争力；（2）在能源储存技术的成本效率方面获得重大突破 ；（3）发展氢燃料电池汽车技术，并创造条件使其商业化；（4）完成新一代（第四代）核裂变反应堆示范项目的准备工作，提升可持续发展能力；（5）完成ITER核聚变装置的建造工作，确保工业界在早期参与示范行动的准备工作；（6）为发展支持未来低碳经济所需要的跨欧能源网络及其他相关系统制定详细的替代规划和过渡战略；（7）实现能源效率研究的重大突破。
　　实现以上目标需要欧盟各方的共同努力，SET 计划制定了私营部门、欧盟成员国和欧盟层面发展低碳能源技术的具体行动计划，并且提出了四项举措：第一，建立联合战略规划，包括建立欧共体战略能源技术指导小组和欧洲能源技术信息系统。第二，在欧盟整体建立更有效的实施方式。包括欧洲工业倡议、创建欧洲能源研究联盟和泛欧能源网络和系统。第三，增加低碳能源技术领域的投资，培养相关高科技人才。第四，加强国际合作。
　　三、欧盟发展低碳经济的经济手段
　　（一）碳预算
　　“碳预算”（Carbon Budget）是借用财政学中预算的概念，关于它的确切含义现在还没有公认的说法，《人类发展报告》中的碳预算含义类似于温室气体的排放限额，是一种应对气候变化、发展低碳经济的管理工具。碳预算的“限额”可以分为全球、国家、区域、企业、个人五个层面。全球层面的碳预算限额是指为了保护全球气候，经科学论证和政治认同的温室气体排放总量，目前的全球碳预算限额是保证全球升温不超过2℃的人类能够排放温室气体的最高上限。国家层面的碳预算限额是指根据一国人口占全球比例所分配的温室气体排放最高限额。区域层面的碳预算限额是指一定区域的国家联盟（或者一个国家的不同地区）根据成员国（或地区）的具体情况制定的区域总体和各个国家（或者一个国家及其各个地区）的温室气体排放最高限额。企业层面的碳预算限额是从生产者角度出发，是指在国家碳预算框架下，一个企业分到的或者购买到的碳配额。个人层面的碳预算限额是从消费者角度来说，从理论上说，碳预算限额可以落实到每一个人，指一个人能够排放温室气体的最高限额。
　　欧盟碳预算属于区域层面的碳预算。目前欧盟的碳预算分为2个阶段，即实现京都议定书第一承诺期（2008— 2012年）的碳预算和实现2020年减排目标（2013— 2020年）的碳预算。根据京都议定书，原欧盟15国共同承诺在2008— 2012年间将温室气体排放量减少8%（相对于1990年的水平）。2002年4月25日，欧盟及其成员国出台了京都议定书第一承诺期的内部“减排分担协议”。之后，新欧盟12国也分别提出了各自的减排目标。具体欧盟成员国减排目标和碳排放限额如表1所示。
　　由表1可以看出，在京都阶段，原欧盟15国的减排力度在不同国家之间存在很大差别，总体上是经济较为发达的国家承担的减排比例较大，经济实力稍弱的国家承担的减排比例较小。新欧盟12国主动承诺的减排比例居中。2008年，欧盟出台了实现2020年减排目标的欧盟内部“减排分担方案”（欧盟碳排放交易系统覆盖范围以外的各国减排目标和碳排放限额）。具体欧盟成员国的减排目标和碳排放限额如表2所示。
　　从表2可以看出原欧盟15国的减排力度较大，在欧盟排放贸易机制以外，除了葡萄牙可以增加1%的碳排放量，其他国家均需降低温室气体排放；而对于新欧盟12国除了塞浦路斯要减排5%以外，其他国家可以适当增加温室气体的排放。欧盟做出上述制度安排一方面是为了照顾经济欠发达国家的经济发展；另一方面是因为新入盟的12国温室气体排放量所占比重较小。
　　从表1和表2可以看出：不论是京都阶段，还是2020年，排在前4位的可排放温室气体量最多的国家都是德、英、法、意。和表1相比，表2指出欧盟成员国2020年的减排目标和碳排放限额是在欧盟碳排放交易系统覆盖范围之外的，这是因为欧盟在2005年实施了欧盟碳排放交易系统，该系统覆盖了一定比例的欧盟温室气体减排量（或者碳排放限额），因此2005年之后欧盟的碳排放限额需要在EU ETS内部和外部进行分配。
　　（二）碳排放交易系统
　　碳排放交易（Emissions Trading，ET）是1997年《京都议定书》提出的实现全球温室气体减排的三大机制之一。另外两个是联合履约机制和清洁发展机制，简称JI和CDM。联合履约和清洁发展机制均是基于项目的机制，即高减排成本的发达国家提供资金和先进技术，在低减排成本的发展中国家或地区实施减排项目。其中JI在附件I国家内进行，主要是发达国家和经济转轨国家之间进行合作，其特点是合作国都有减排义务，其减排计量单位是“减排单位”，等于1公吨C02当量。清洁发展机制是附件I发达国家和非附件I发展中国家的项目合作机制，但发展中国家不承担减排义务，其减排计量单位是“经核实的减排量”，等于1公吨C02当量。
　　欧盟在《京都议定书》生效之前就开始运行欧盟碳排放交易系统。2000年，欧盟出台了《欧盟气候变化计划》（ECCP），提出要建立欧盟碳排放交易系统。同年，欧盟委员会发布了“欧盟内部温室气体排放交易绿皮书”，对欧盟内部温室气体排放交易系统的相关政策和措施提出了建议，引发了关于在欧盟内部实施温室气体排放交易系统的适用性和可行性的争论。2003年10月，欧盟出台了“在共同体内建立温室气体配额交易机制”的指令，制定了欧盟碳排放交易系统的相关规则。2005年1月欧盟开始运行欧盟碳排放交易系统。
　欧盟碳排放交易系统是一种“限额——贸易系统”。EU ETS 的核心是类似“货币”的排放配额的交易，一个排放配额代表在指定期间内排放一吨二氧化碳当量的权利。首先，欧盟分配EU ETS的碳排放配额给各个成员国。然后，各个成员国将分配到的EU ETS碳排放配额分配给国内相关企业。企业可以使用这些配额，也可以将配额拿到市场上交易。排放配额的价格根据供求关系决定。
　　欧盟碳排放交易系统的一个重要特点是企业可以通过《京都议定书》制定的联合履约机制和清洁发展机制实现减排目标，这不仅为欧盟企业提供了成本有效的减排方法，而且增加了企业投资国外减排项目的动力。欧盟计算EU ETS使得欧盟实现京都议定 书目标的成本在每年29亿欧元和37亿欧元之间，要少于欧盟总体GDP的01%，如果没有EU ET，欧盟的减排成本将达每年68亿欧元。
　　EU ETS分为三个阶段：第一阶段从2005年1月1日至2007年12月31日，是系统的试运行阶段；第二阶段从2008年1月1日至2012年12月31日，是《京都议定书》的第一承诺期；第三阶段从2013年1月1日至2020年12月31日，长达8年的运行期是为了进一步提高可预知性以鼓励在碳减排领域的长期投资，因为可预期性对于长期投资是必要的。在EU ETS的第一、二阶段许多排放配额是免费发放给企业的，意味着这些企业可以零成本地排放一定数量的温室气体，但是超过分配到限额后，就要去市场上购买新的配额，否则再排放温室气体就会遭受处罚。但是，在EU ETS的第三阶段，排放配额将主要通过市场竞拍获得。
　　2013年之后，欧盟对EU ETS的相关政策做出了较大调整，具体表现在以下四个方面：第一，将碳排放配额从无偿分配改为有偿拍卖。到2013年，至少有50%的排放配额需要经过竞拍购买，而到2027年，所有的排放配额都需要通过竞拍才能获取。但是，对于一些全部购买碳排放配额会严重损害其国际竞争力的特殊能源密集型行业可以存在例外。第二，将排放配额确定权收归欧盟。在前两阶段，主要是通过“国家分配计划”制定成员国的碳排放限额，即由成员国提出各自的碳排放配额总量和国内分配计划，并向社会公开和提交欧盟委员会审议，欧盟权衡后确定各国的碳排放限额。2013年之后，将由欧盟制定欧盟整体的单一碳排放限额。第三，扩大EU ETS的覆盖范围。除了2012年将纳入航空业以外，欧盟还计划将碳捕获、运输和储存的设施、石油化工、生产氨和铝的部门、生产氮、油脂和水合乙醛酸排放的氧化亚氮以及生产铝排放的全氟化碳纳入EU ETS。第四，进一步削减了碳排放配额总量。从2013年开始，欧盟范围的排放配额总量要以线性递减趋势逐年递减，该趋势应起始于2008年到2012年时间段的中点。配额分配数量应参照成员国遵循欧盟委员会关于成员国国家分配方案决议在2008年到2012年间年均配额签发总量的174%的线性比例递减，这意味着到2020年，排放配额在2005年的基础上削减21%。
　　在欧盟EU ETS三个阶段的发展过程当中，欧盟EU ETS的排放配额总量不断减少，但是覆盖范围却不断扩大，这说明了欧盟的减排力度不断增大，EU ETS的减排作用和影响不断增强。
　　（三）碳/能源税（Carbon-Energy Taxation）
　　对碳和能源征税是限制温室气体排放的一个重要手段，特别是对于碳排放交易系统没有覆盖到的部门和企业，征收碳/能源税就显得更有必要。尽管“碳/能源税”这一术语被广泛采用，但是碳税和能源税是有区别的。确切地说，能源税包括碳税，能源税又从属于环境税。
　　环境税也叫作生态税或绿色税，是20世纪末兴起的概念，虽然已经有很多国家征收该税种，但是现在还没有形成一个被普遍认可的概念。环境税的思想最初是庇古提出的，他指出由于外部性的存在导致很多时候经济体的社会成本不等于私人成本，当社会成本大于私人成本时，政府要对经济体征税以实现外部成本的内部化，这部分税收就是所谓的“庇古税”。 欧盟统计局对环境税的定义是：针对某种在被使用或释放时会对环境造成特定的负面影响的物质的单位使用（或释放）量所征收的税收。能源税泛指对各种能源征收的所有税种的统称，包括一些国家的燃油税、燃料税、电力税以及中国目前征收的成品油消费税等。能源税有两层含义：一是指能源消费税，即对机动车燃料大规模征收特别消费税和对运输、民用和商业部门的终端消费征收一般国内消费税（增值税和销售税）。二是指针对能源消费过程中排放的污染物而征收的环境税，例如碳税、硫税、污水排放税等。碳税是对化石燃料按其碳含量或碳排放量征收的一种税，是应对气候变化的一种经济手段。
　　欧盟能源税的发展是和欧盟国家的环境税改革密切相关的。20世纪90年代欧洲很多国家都进行了税收体制改革，其主要目标是降低劳动成本和扩大税基，例如增值税和环境税。北欧国家在这轮税制改革中首次进行了环境税改革，随后荷兰、英国和德国在20世纪90年代末也进行了相应改革。这些国家均开征了新的环境税，大多数情况是对能源消费和CO2排放征税，并且修改已有的环境税。之后，欧盟许多成员国都开征了能源税，且税率较高。但是不同的税制会导致价格的扭曲，进而影响企业的国际竞争力，同时产生“碳泄漏”。因此，欧盟一直致力于统一能源税，但是由于欧盟采取的是分散的财政政策，各成员国拥有独立的税收主权。成员国一方面担心失去税收主权，另一方面力图维护本国能源产业的国际竞争力，导致欧盟协调能源税的过程十分艰难。经过不断磋商和谈判，欧盟终于制定了欧盟层面统一的能源消费税的最低税率，但是统一碳税的过程一直很不顺利，目前仍在进展之中。
　　1能源消费税
　　欧共体从1972年就开始了协调能源消费税的努力，直到1992年才有少许进展。1992年10月19日欧共体公布了《对矿物油征收近似消费税率的指令》，统一了矿物油的最低消费税。1997年，欧委会建议出台“调整共同体能源产品税的框架指令”，将对于矿物油的指令扩大到其他能源领域。但是进展一直不顺利，在经过了多次磋商和修改之后，欧盟终于在2003年通过了《调整对能源产品和电力征税的框架指令》，对各成员国已有的能源税进行了整合，规定了能源产品和电力的最低消费税率。适用最低消费税的能源产品和电力主要包括热力燃料和动力燃料，而不包括用于原材料、化学还原、电解和冶金加工的部分。2003/96/EC能源税指令将先前矿物油指令的覆盖范围扩大到了几乎所有能源产品，包括煤、天然气和电力，并对矿物油的最低税率进行了调整。最低税率根据能源产品和电力的不同用途分为三类，即适用于动力燃料的最低消费税率、适用于工业或商业用途燃料的最低税率和适用于加热燃料和电力的最低税率。欧盟能源消费税的税率是不断提高的，涵盖范围是不断扩大的，这充分表明欧盟通过能源消费税降低温室气体排放的力度是不断增强的。
　2碳税
　　碳税最早在20世纪90年代由北欧国家率先实行，目前征收碳税或者气候变化税的国家有丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、捷克、爱沙尼亚、德国、意大利、英国 等。1991年10 月14日，欧委会界定了国际碳税概念的内涵，认为碳税要具有以下几个特征：第一，碳税属于消费税，要对“碳”和“能源”两部分征税：（1）对“碳”部分的税收根据化石燃料的碳排放密度征收；（2）对“能源”部分的税收根据燃料（包括化石燃料和非化石燃料）的能量（英国热量单位，BTUs）征收。第二，碳税对“碳”和“能源”部分的征税比例各占50%。例如，对化石燃料征收碳税，一半根据化石燃料的碳排放量征收，一半根据化石燃料的能量征收。第三，碳税一旦征收，要从1993—2000 年逐年递增。对于石油的碳税（包括对“碳”和“能源”部分的征税）在1993年为每桶3 美元，之后逐年递增直到2000年达到每桶10美元。第四，每个欧盟成员国按照欧盟制定的基本框架和共同税率课征本国的碳税，各国仍保持税收主权。第五，每个成员国要保持税收总额不变，即增加了多少碳税的收入，就要相应地减少其他已经存在的税收，而不是将增加的税收用作政府支出。第六，一些大型的能源密集型行业可以存在例外。例如水泥、化工、玻璃、有色金属、纸浆和造纸、钢铁等行业，如果其主要国家贸易竞争对手（例如美国和日本）不采取相应的碳税政策，这些行业可以减免征收碳税。
　　1992年，欧委会提出提案，建议对除可再生能源之外的其他所有能源统一加征碳/能源税，以使环境的外部成本内部化（涵盖内容不仅涉及温室气体排放），但是提案未能获得一致通过，后来也一直未能通过。之后，虽然先后有十多个欧盟成员国引入碳税，但统一碳税计划仍没有进展。时至今日，欧盟仍没有放弃统一碳税的计划，欧盟从2010年开始修订现行的能源税制，计划在全欧盟范围内为征收碳税确定统一的最低标准。
　　四、对中国的启示
　　（一）综合运用多种低碳经济政策手段
　　为了降低温室气体排放，欧盟及其成员国出台了许多促进低碳经济发展的政策，包括碳排放交易系统、碳/能源税、低碳技术研发支持政策、可再生能源发电上网保护制度等。这些政策主要是以经济手段调节碳价格以促使企业和居民提高能源效率和利用可再生能源。不仅能够提高企业减排的积极性，同时还能够创造就业和促进经济增长。欧盟还十分重视多种低碳经济政策手段的结合和协调。例如，欧盟把碳配额在碳排放交易系统的内部和外部进行分配，没有被EU ETS覆盖的碳配额采用其他低碳经济政策手段进行控制。
　　但是，中国降低温室气体排放的手段比较单一，主要是采用行政命令的手段，把减排任务逐级下放，最终分配到县市，甚至各个单位。一方面，这种不基于成本收益分析的减排手段对经济的负面影响较大。一些地方政府为实现减排目标不惜拉闸限电，导致一些地区的工厂没办法开工，居民的生活也受到了很大影响。另一方面，行政命令减排的效果也并不理想。一些被拉闸限电的企业为了进行生产，购买柴油进行发电或者作为动力燃料。而柴油的碳排放系数较大，这样做反而会增加温室气体的排放。
　　目前中国计划在不久的将来征收碳税，发改委已经在研究征收碳税的方案。碳排放交易系统和碳税是低碳经济政策最重要和最有创新性的两个工具，中国应该如何看待和使用这两种工具是值得结合中国国情进行深入的研究和分析的。
　　从理论上讲，碳排放交易系统的经济效益和减排效果要优于碳税政策。第一，碳排放交易系统能够控制温室气体排放总量。目前，《京都议定书》要求的均为碳排放总量的控制目标，基于“限额—贸易”的碳排放交易系统对于温室气体排放总量目标的控制力较强。而碳税政策主要是调整碳排放企业和个人的碳排放成本，对碳排放总量的控制力较弱。第二，碳排放交易系统的成本要低于碳税政策。不同企业的减排成本是不同的，通过碳排放交易系统，减排成本较低的企业可以通过自身减排实现排放的温室气体量小于获得的碳配额量，然后在碳市场上以高于减排成本的价格出售多余的碳配额。而减排成本较高的企业可以在碳市场上以低于减排成本的价格购买碳配额。根据供求关系，最终的结果是碳价格成为实现社会减排总成本最低的市场出清价格，碳市场实现局部均衡。
　　但是，在实际操作过程中，要根据不同国家的实际情况和不同的实施对象采取不同的政策工具。第一，碳排放交易系统要求国家有较为完善的市场体制和法律制度。但是对于市场机制不够完善的发展中国家，碳排放交易系统的运行会存在两方面的问题：一方面，碳配额的发放，特别是在中央集权的国家，很容易产生寻租行为。企业很可能为了获取更多的碳配额，对政府官员行贿，政府官员受贿之后给行贿企业发放较多配额。寻租导致的后果是行贿企业获得较多的碳配额，而不去采取措施降低温室气体排放量。而愿意花大量金钱行贿的企业往往是碳排放大户，也是最应该节能减排的企业。因此很可能最终的结果是有悖于实施碳排放交易系统的初衷，全社会不能实现真正的节能减排。另一方面，在市场制度不完善的国家全面实施碳排放交易系统很可能发生金融投机行为，扰乱碳排放交易市场秩序。例如，国内和国外投机者利用碳市场炒作碳价格，使碳价格不能反映企业对于碳配额的真实需求，进而同样难以实现节能减排。
　　第二，即使在市场经济制度完善的国家，也不能只采取碳排放交易系统这一个政策工具，因为碳排放交易系统的交易成本相对较高。对于一个碳排放大户而言，进入碳市场购买大量的碳配额所耗费的交易成本分摊到单个碳配额上较小。但是对于一些小企业或个人进入碳市场购买碳配额所耗费的交易成本分摊到单个碳配额上就很大了。例如，消费者为一辆私家轿车的温室气体排放量购买碳配额。而碳税政策的交易成本较小，实施方式也较为简单。因此碳排放交易系统适用于促进碳排放大户的节能减排，碳税政策适用于促进碳排放散户的节能减排。
　　总之，碳排放交易系统和碳税有其不同的适用范围。从国家层面需要考虑市场完善程度，从个人层面需要考虑交易成本。发达国家应该以碳排放交易系统为主，碳税政策为辅。市场机制还不完善的发展中国家应该以碳税政策为主，并不断完善市场机制，努力建设碳排放交易系统。两大政策工具需要根据其不同适应性有机结合使用。另外，从欧盟的经验中可以看出其他低碳经济政策手段也有其适用范围和优势。因此中国应当在征收碳税的基础上，综合运用多种低碳经济政策手段。同时注意遵循“税收中性”的原则，使征收的碳税能够取之于民，用之于民。