山西省煤矿整合运动的案例分析

摘　要：2009年山西省政府大刀阔斧地进行了一场煤矿资源整合运动，虽遇到了来自各方的压力和阻力，依旧如火如荼地展开着，可见其对煤矿整改的决心。但整改过程中的具体做法也引来一些争议。本文从煤矿整合运动的整体进程着手，概括博弈各方的观点陈述，并指出煤矿整合运动相关的政策制定、执行及其反馈过程中的不足之处。

关键词：煤矿整合 政策 案例分析
一、案情回顾
　　2009年山西省先后出台了《煤炭产业调整和振兴规划》、《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》等文件，明确“将全省登记在册的2840多座煤矿收归国有，9月底前完成《进驻被兼并煤矿协议》签约仪式，到2010年仅保留1000座”。山西煤矿兼并重组运动让我国数一数二的煤炭巨头获得了新一轮大规模整合煤矿的机会，山西省形成了以股份制企业为主要形式，国有、民营并存的办矿格局。
二、各方博弈
（一）支持方理由
　　第一，减少矿难。客观而言，国有大煤矿因为相对规范的管理和比小煤窑更多的安全投入，发生矿难的概率要少一些。事实上，山西众多小煤窑很少没有发生矿难的。兼并重组整合全面结束，煤矿全面采用机械化综采后，煤矿百万吨死亡人数将减少74%。
　　第二，减少环境破坏。山西是煤炭大省，但也是污染大省。小煤窑因过于追求利润以及经济实力有限，而在治污上的投入一般不如国有大煤矿，但很多小煤窑由于设备简陋和技术手段低下，开采过程中浪费严重，造成环境的严重破坏。煤矿企业兼并重组整合后将进一步推动矿区沉陷区治理、生态环境修复。
　　第三，提高资源利用率。煤矿企业兼并重组整合后，资源综合利用的时代才会真正到来。到2011年，山西省矿井采区回采率薄煤层要达到85%以上、中厚煤层达到80%以上、厚煤层达到75%以上。这个水平就达到了我国先进的资源利用水平。兼并重组整合也将使中煤、矸石、矿井废水综合治理和循环利用加快进程。
　　第四，减少腐败。山西众多的小煤窑，很多都有官员入股，在每一起矿难的背后，几乎都能发生官员的影子。而在监管过程中，官商勾结的现象也相当严重。可以说，山西矿难频发，与此大有关系。如果将这些小煤窑合并到国有煤矿，能大大减少这里面的腐败，毕竟官员入股国有煤矿的几率要比小煤窑小得多。
　　第五，抵御风险。山西作为一个产业比较单一的省份，过于倚重煤炭能源产业，当外部经济发生波动时，无疑会受到较大影响。金融危机发生后，山西在去年和今年上半年的经济增速低于全国的平均水平，就已暴露出这种产业结构的致命缺陷，所以整合能够提高山西经济抵御风险的能力。
　　第六，城市转型。山西省属于典型的资源型经济，已经有不少企业面临着资源枯竭的问题，企业转产、城市转型任务十分艰巨。整合重组以后，50%以上煤矿资源交给五大国有煤业集团经营，山西较为充足的社会民间资本和优秀的企业家就会选择进入大量有市场前景的农业产业化、非煤工业和第三产业。
（二）反对方的理由
　　第一，不能有效减少关于矿难。矿难不一定和私有煤矿、小煤窑相伴而生，在英国等国家，煤矿基本都是私有，有大有小，已经连续多年保持了煤矿零死亡的纪录。还有美国最大、也是全球最大的煤炭企业皮博迪能源，就是私营企业，安全记录也相当优异。很显然，矿难频发与企业大小并没有直接的因果联系，该改进的，是我们的安全监管制度和管理者的水平。
　　第二，不能有效减少腐败和提高效率。至于煤老板腐蚀干部的问题，以前是监管部门管私人老板，煤矿国有化以后，政府监管部门和企业成了一家，变成自己管自己了，腐败状况是否能改善，不说也罢。人们确实谴责了黑心小煤窑，但并没有要求用一个国企独大的市场来代替它。这样不单煤老板原有的问题解决不了，国企自身的问题依然会存在，比如国企大锅饭、管理效率低下的问题怎么解决。一旦效率低下，又处于垄断地位，可以想象，一个个蛮横霸道，随便涨价，比煤老板危害更大的垄断“煤老虎”将出现在消费者面前。
　　第三，扰乱市场秩序，不公平的国有化。由于媒体大量报道了私人煤矿发生的矿难，人们用“带血的GDP”来形容山西的经济。山西省政府试图改变这种局面，这是可以理解的，也是政府的职责所系。但山西省政府目前所采取的措施却多有不合理之处。虽冠以“兼并重组”之名，但整个过程是由政府自上而下推进的，把市场机制完全排除在外。山西省对小煤矿的国有化处理，是新世纪以来的“再国有化”进程的一个最新案例。　　
三、笔者建议
　　笔者对于山西省此次煤矿整合运动的政策持基本肯定态度，事实上其最终效果也是让人满意的。其中的那些不妥成分，只是觉得有些美中不足的遗憾，也许山西省政府原本可以做得很完美。
　　山西省政府若要整顿煤矿，从理论上讲，有三个方案可以实行。
　　方案一，一刀切。不管外界因素如何变动，决不受外界影响，我行我素，速战速决，雷厉风行。山西省的做法颇有这种一刀切的味道，得到了最高的效率，也失去了一定的民心。
　　方案二，全面引导。通过柔和的行政方式，多协调多沟通，积极劝服中小煤矿主动退出，并给予合理赔偿。这种方式能够使各方利益达到最和谐的统一，应该会受国民的喜欢，但同时也会不确定期限地延长政策实施的时间和成本，影响行政效率。针对山西省煤矿整顿“燃煤之急”的实际需求，这一方案并不适合。
　　方案三，引导为主，强制为辅。这一做法兼容了前两个方案的优缺点，是一个折中的方案，符合中国实际的行政中庸特色。力度不强不弱，战线不长不短，既能避免利益冲突，又能达到好的效果。笔者认为，如果不是迫于时间和时机的压力，山西省政府应该会选择这个方案。