析地方政府对房地产市场价格的影响

摘　要：地方政府既是房地产市场最直接的管理者，又是房地产发展的受益者，这种双重地位决定房地产市场运行过程中地方政府行为的内生性。本文重点分析地方政府对房地产市场价格的动因，总结了规避地方政府操纵房地产价格的对策。

关键词：地方政府; 房地产; 市场; 价格
从本世纪初，我国住房需求持续旺盛，房地产业空前繁荣，房价持续攀升。在这个现象的背后，地方政府的土地收益猛增，形成了新时期地方政府的土地财政，各地区政府的土地收益已成为地方政府的第二财政。之所以会出现这样畸形的财政收入现象，主要是因为我国特殊的土地产权制度，这种制度的特征就是政府必然对房地产进行干预。在这一点上，中央和地方政府对房地产市场的干预具有不同的性质。房地产市场的直接管理者是地方政府，房地产最大的受益者也是地方政府。这种无法分割的双重身份，这种双重地位决定了地方政府行为在房地产经济运行中的内生性。地方政府不当干预或过度干预，导致了房地产价格与居民收入水平的大幅度偏离，暴落了政府的职能失灵。
一、地方政府介入房地产业的动因分析
　　1.地方政府收不抵支，谋求经济效益
　　地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费.政府性基金和土地出让金三部分构成，土地出让金在地方财政收入中所占的比重不轻。税制改革后，由于分税制的实施，地方政府财政收入比重明显下降，收不抵支，财政支出的压力增加；再加上经济发展.地方政府业绩等沉重的压力，致使其寻找资金源。而土地是最大的资金来源。就土地供给制度而言，地方政府可以获得三种收益：一是土地一级市场由地方政府垄断，土地出让金一次性收取；其次是地方政府可以通过低成本拆迁把获得的土地出售；另外还有税收及其以外的各种收费。土地有偿转让收入目前已成为各级地方政府的“第二财政”，土地有偿转让收入目前仍为地方政府所独有，计入预算外收入，是地方政府预算外收入的主要来源。这一收入从1999 年的114 亿元增长到2005 年的3700 多亿元。
　　此外，我国商品房开发中税费种类之多.数额之大，是其他产品所无法相比的。各种税费已成为一些地方政府财政收入的重要来源。
　　2.地方政府对城市房地产业介入的政治经济效应
　　（1）房地产业带动地方经济增长。统计资料表明，在2005 年中国GDP 增长的8 个百分点中，有1.8 个百分点是房地产业直接贡献的。中国房地产业还直接带动了57 个相关产业的产出增加。房地产业在国民经济发展中扮演着越来越重要的角色，也越来越受到人们的关注。因而，地方政府在资源约束的条件下，选择房地产业作为主导产业，用这一操作性.掌控性很强的行业推动GDP 增长是一个理性选择。
　　（2）以房地产业为核心经营城市，带动城市发展。土地是城市最大.最重要的资产，同时也是城市政府可支配的最大的一份国有资产。土地经营可以极大地促进城市社会财富的增长,只要城市建设好.经营好.环境好,土地会自动涨价,无形增值。可以解决城市经营起始阶段的资金问题，为城市建设筹措大量资金，成为城市建设的助推剂，改变过去城建单一靠政府投资的局面，有效解决城市建设资金不足的瓶颈因素。以地生财.以地活企.以地建城.以地兴城是中国城市发展的一个新思路。
二、地方政府介入房价的机制
　　1.适度的土地供给控制。在现有土地供给制度.土地国有制度的前提下，地方政府在土地出售环节适当控制土地的供给量，通过拍卖，抬高价格，可以直接获取更多的土地出让金；同时还收取各种名目的土地配套费用，使房地产开发成本大大增加，导致成本增加推动房价。
　　2.地方金融机构对房地产商和住房购买者的大力支持。通过几年来的实践，金融机构越来越发现个人购房贷款和房地产信贷是信用最好的贷款方式，于是各家金融机构纷纷出台各种吸筹政策，因此增加了大量的购房需求。
　　3.舆论导向工作。一般而言，在地方各种媒体上都是房地产的正面报道，很难见到负面说法。个别地方还利用各种权威机构发布利好报告，邀请权威人士做利好报告，这些对房地产市场都具有巨大推动作用。
三、规避地方政府操纵房地产价格的对策
　　1.改革政绩考核机制, 强化地方政府对土地市场的监管职能。多年来, 地方GDP和招商引资额是衡量地方政府政绩的硬性指标, 事关政府官员的职位升迁, 而利用土地市场获得巨额的预算外收入则是推动地方经济.彰显政绩的有效手段。因此, 需要建立更加科学的政绩考核标准,淡化经济指标, 强化对地方公共产品和公共服务提供以及可持续发展指标的重视, 促进地方政府由“投资型政府”向“服务型政府”转型。更重要的是, 应将自上而下的选拔制度变为自上而下与自下而上相结合的选举制度, 充分发挥公众在官员考核.升迁中的真正作用。
　　2.在强化用途管制和严格控制总量的前提下, 统一城乡集体土地与国有土地的产权性质,实现全国土地市场一体化双向流通。现行低价征用.高价出让的土地征用垄断政策既挫伤了农民土地供给的积极性, 又激发了政府的土地出让冲动, 造成乱圈乱占的现象, 从而削弱了城市未来供地规模和发展的潜力。因此, 应从体制上消除地方政府对土地财政的过度依赖。使农村集体建设用地直接入市流转, 允许集体土地使用权自由出让.转让.出租和抵押, 实现与国有土地的“同地.同权.同价”, 确保农民以土地参与工业化和城市化的权利, 形成土地一级市场的有效竞争。
　　3.在房价(地价)上涨过快地区, 适当增加土地供应的数量, 同时控制单宗土地出让面积规模, 促进特定区域房地产市场的良性竞争。土地市场中的地方政府行为会在一定程度上增强房地产开发商的市场垄断力量, 使房地产开发商很容易默契合谋, 进行所谓的“集体行动”。因而, 在开发商普遍存在垄断利润的情况下, 造成房地产交易价格必然超过其价值。因此, 必须限制开发商的市场权力, 政府可通过降低房地产市场的进入壁垒, 增强市场的竞争性。如, 政府在进行土地使用权出让时, 将出让地块划小, 将大项目拆分成小项目, 降低项目之间的差异程度, 使产品差别变小, 导致开发商的合谋难以进行, 进而在同一区域或相邻区域营造相互竞争的氛围。
　　4.深化基础设施经营机制改革, 明确“实物地租”建设主体。目前的房地产价格构成表明, 政府并没有担负起提供实物地租的公共职能,而是将其推给开发商, 这是政府明显缺位的表 现。应改革城市基础设施经营模式, 理顺水.电.气等基础设施资金运行轨道。政府可将城市道路.桥梁.水.电.气等基础设施的专门经营权公开竞争拍卖给私人.法人团体和外商, 由他们来经营; 也可将一部分垄断性行业的国有企业资产或将要建成投入使用的资产出售; 还可实行股份制改造, 由股份制企业或私营企业来经营, 政府可尽快收回投资。对不能出售和股份化的企业, 政府可采用租赁.托管和公司化等方法实行商业化经营, 从而打破自然垄断行业的垄断经营模式, 从而避免土地供给中的实物地租转嫁, 理顺房地产价格的形成机制。
　　综上所述，土地市场中的地方政府行为，对房价的影响非常大。地方政府的土地政策是直接造成房价疯涨的主要原因，诱导大开发商不断扩大土地储备，在一定程度上增强房地产开发商的市场垄断力量，削弱了地产企业的竞争力，把竞争直接改为土地的竞争了，由产品竞争演化为获取土地使用权的竞争，开发商把土地征用方面的加价直接转嫁给了消费者，不断抬高房价。
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