武陵山区域协作机制与模式研究

摘　要：2009年年初，国务院3号文件的出台，标志着武陵山区域经济协作得到了党中央和国务院的关注，这对处于中西结合部塌陷区的武陵山区域无疑是注射了一剂“强心针”，提高了该区域各地方政府的合作热情。但区域协作的关键在于机制与模式的选择，因此，当务之急应从机制保障与模式选择上加快协作进程。

关键词：一体化 武陵山 协作机制 模式
　　在我国新一轮的区域经济发展格局中，区域经济一体化已成为主要的发展模式。武陵山区域属于中西结合部欠发达地区中的欠发达地区则更要走“穷兄弟抱团式”一体化之路，但由于历史与体制的原因，一体化进程一直没有实质性地进展。因此，当务之急应从机制保障与模式选择上加快协作进程。
　　一、共进共赢的认同机制与政府推动模式
　　当前，面对新形势，迎接新挑战，完成新任务，都要求我们从思想上统一认识，把力量凝聚到实现武陵山区域协作发展上来。
　　1、建立高层领导会晤机制。区域发展经济一体化，首先要领导观念要到位，只有观念到位，行动才能到位。而观念到位关键是要建立领导会晤的机制，在会晤机制的框架内就中长战略及规划思路、区域经济一体化发展政策、跨省市重大建设项目规划布局等进行沟通和交流，从决策层面加强沟通，开展专题协作。
　　2、设立武陵山区域合作与发展研究中心。一是该中心从研究武陵山区域经济合作入手，结合区域经济合作的战略构想，紧紧抓住中部崛起机遇，科学规划区域发展战略，及时制定有关政策措施，促进区域经济健康协调发展。二是中心将着眼于为政府、大专院校、科研机构、企事业单位以及社会团体服务，选出各方面迫切需要解决的问题，组织开展合作研究，并通过各种形式培养年轻的研究人员及各类人才。三是中心机构设置。设置顾问、主任、副主任、工作人员。
　　3、制定武陵山区域经济一体化的行动纲领。突破落后思想观念的束缚是改革创新的必然要求，更是武陵山区域经济协作发展的行动指南。为此，武陵山区域各级党委和政府应该共识共作，树立整体发展意识，在调查研究的基础上制定武陵山区域经济协作的战略构想和行动纲领，为区域协作提供新指导、新方向、新动力。
　　4、举办武陵山合作与发展论坛。要充分认识加强区域合作是统筹区域发展、顺应区域经济一体化发展趋势的客观需要，是寻求共同发展、提升区域整体竞争力的必然选择，要从更高的站位、更宽的领域审视区域合作，举办“武陵山合作与发展论坛”年会，总结和发展长期以来政府、部门和民间的良好合作经验，共同研讨区域发展面临的机遇、挑战以及区域合作的方向、目标、重点、模式和推进机制，广泛凝聚“战略合作、共进共赢”理念，推动多层次、多形式、经常性的人员往来与交流，在政府、部门、民间多个层面上全面增进互信，形成共识。
　　二、平等互惠的利益机制与市场主导模式
　　武陵山区域经济一体化的关键是利益协调。没有利益的共享，就不可能有经济的融合;没有利益的协调，就不可能有真正的区域一体化。因此，建立有效的利益机制，是区域经济一体化的关键。由于资源禀赋相似，经济发展水平相近，武陵山区域产业结构雷同现象严重，产业布局、政府管理、地区发展规则与经济增长、投资政策等多个方面难免存在利益不协调的地方。因此，建立在市场主导基础上的利益机制，有助于合理协调整个区域的经济发展利益。
　　1、构建利益共同体。构建利益共同体，必须有全新的利益观，一是竞争合作观，真正懂得竞争并不是完全是排他的，协作的竞争才能使利益最大化。二是利益分享观，在市场经济条件下，任何独占利益的想法都是不切合实际的，必须舍得在分享利益中得到最大的利益。三是发展利益观，真正的利益不是已经得到的，而是未来可能得到的;不是存量的，而是增量的;不是静态的，而是动态的。通过促进发展，得到更多的利益，是建立利益协调机制的重要前提。各地区应从区域整体利益出发，认真梳理各种地方性政策和法规，取消不平等的地区待遇，使各地和各种不同性质的经济主体得到同等对待，促进区域间的利益公平。
　　2、建立新型的利益分享机制。武陵山区域经济协作的出发点是通过合作来共享整体利益，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系，从而实现武陵山区域公平的竞争环境、同等的发展机会和分享经济利益的权利。与传统利益协调手段相比，利益分享机制强调在市场经济基础之上区域间平等、互利、协作的新型地区利益关系的确立，并通过地区间利益的分享实现区域经济的协调发展。
　　3、建立新型的利益补偿机制。利益补偿机制是对部分地区在利益和机遇上的损失予以补偿，从而减少地方政府合作和区域经济一体化发展的阻力。主要表现为；一是对于自然资源的开发利用，要建立资源输出地的补偿机制，调整相关的财税政策，合理规划，严格控制资源浪费行为。如果有必要的话，还可以通过制定优惠政策鼓励企业延长产业链或进行产业转移减少对当地资源的开发。二是规范的财政转移支付制度。在现行体制下，除了中央对地方的纵向转移支付外，武陵山区域应积极探讨建立地区间横向转移支付。
　　三、开放一体的规划机制与联合开发模式
　　武陵山区域协作应从区域统一规划入手，走联合开发之路，优先在交通、信息、能源、物流和旅游等基础设施宏观规划中采取一致行动，对接各省（市、区）发展战略规划，争取国家层面的规划支持，致力在武陵山区域形成大交通、大信息、大能源、大物流和大旅游网络的格局。与此同时，按照“生态城市化、生态产业化”和“开放、互惠、共赢”理念，统筹推进区域城镇体系规划和区域产业体系规划，并建立相应机制保证规划的实施。
　　1、构建区域规划政府间协调机制。由于武陵山区域规划跨行政区划，行政区之间并不存在行政上的隶属关系，不能简单地以“命令与服从”的行为模式去推动区域规划的实施。因此，政府间的协商与协调贯穿于区域规划制定与实施的全过程。其一，建立武陵山合作与发展规划联席会议制度，由有关地区政府和部门共同参加，对区域规划编制与实施中的重大事项进行协商并作出决定。其二，设立武陵山规划编制与实施的专门常设机构，如武陵山规划管理办公室，协调区域政府间关系，调解处理区域政府的不同意见和纠纷，确保规划在区域内得 以充分落实。
　　2、完善规划目标分解与任务细化机制。区域规划的实施有赖于区域政府各自在其所辖行政区内将规划的目标与任务加以贯彻落实。其一，以各行政区规划分解细化武陵山区域规划。区域地方政府和政府职能部门在编制制定行政区规划时，将武陵山区域规划的目标与任务分解落实到行政区规划之中，以较低层级的规划来分解落实，实质是不同层级规划之间的衔接过程，这是武陵山区域规划实施的主要途径。其二，指定特定政府部门分解细化区域规划。如交通、旅游部门。
　　3、建立区域规划实施评估和监督制度。设立区域规划强有力的监督管理和协调机构，对区域规划实行长期跟踪与定期汇报，监督区域规划的实施。同时，在跟踪评估过程中检验规划质量，也是修改规划制定下一轮规划的重要基础。
　　四、务实高效的管理协调机制与同步治理模式
　　武陵山区域行政分割严重、市场壁垒众多，经济发展水平低下，要促进该区域协调发展，管理协调机制的构建成为主要问题。通过采取“政府管理协调、非政府组织管理协调和市场一体化治理”同步治理模式，逐步强化武陵山区域经济一体化的组织、管理、协调和保障力度。
　　1、建立政府间区域协调委员会。由中央政府牵头或授权，在武陵山区域建立具有权威性的统一的区域协调委员会，该委员会由国务院直接领导或作为国务院派驻机构，不附属于武陵山区域任何一个省级政府（直辖市、自治区）。委员会设主任一名，由发改委官员担任；设委员席位若干，武陵山区域每个市级地方政府拥有一个席位。如果是协调综合性重大事务， 建议由每个地区的行政首长作为委员，如果是协调专门领域的事务，建议派出各市级相关职能部门领导作为委员，采取席位固定，人员机动的办法，确保协调会议能顺利召开。协调委员会作为决策机构，定期召开会议，如有紧急事务需要磋商， 可临时召集。区域协调委员会下设区域协调办公室，作为常设机构， 执行委员会的决议和处理日常事务。
　　2、培育和发展各种非政府间协调组织。区域协作发展的初期，政府间协调委员会作为协调的主体，在争取中央政府参与和支持的同时，由各地方政府参与和主导。随着市场经济体制的健全和完善，应大力培育和发展各种非政府协调组织，协调企业、行业、地区间的经济活动，比如组建各种行业协会 武陵山旅游企业联合会，武陵山中小企业联合会，武陵山劳动力市场中介机构协调会等，由他们协调各地企业之间的生产和经营活动，补充和完善政府间协调组织的协调功能，更多的利益关系交由市场中介组织进行协调，政府主要负责协调区际基础设施共建共享，跨区发展规划制定，重大工程项目实施等具有跨省交界地带公共品性质的内容，为地区间的联合协作提供一个良好的规制环境。
　　3、完善区域市场调控机制。构建武陵山统一大市场对资源配置起着基础性作用，调控机制要在市场机制的基础之上才能有效发挥作用， 而市场机制的有效运转，必须以统一市场为依托。目前，在武陵山区域需要建成统一的区域性商品流动市场、产权交易市场、劳动力市场、科技成果转化及知识产权保护市场、基于网络信息平台的信息交流、信息共享及信用市场。这样才有利于产品和要素的自由流动，为市场对资源的基础性配置作用创造条件，促进跨省区交地带的产权重组、异地并购、形成跨区域的企业集团或企业共同体，促进区域经济联合协作向纵深发展，有效协调各地区，各经济主体之间的利益关系，形成各地区之间的市场调控机制，协调区域发展。
　　武陵山区域有其独特的资源、环境、地理优势，这为推进武陵山区域经济一体化发展奠定了良好的基础，创造了良好的条件。但要真正实现区域一体化的目标，还需要长远的规划和持之以恒的坚持。有了规划，有了共识，有了中央和省市政府的大力支持，有了各地区的共同努力，未来的武陵山一定会发展成为山水秀丽，文化独特，城乡和谐，产业布局合理，优势领域突出，整体实力强势的魅力之地。