浅谈大气污染防治区域合作机制研究

　　论文摘要 目前的大气污染防治机制存在诸多问题，迫切需要改进。建立大气污染防治区域合作机制，有利于快速解决日益严重的大气污染问题，应当从区域立法、区域执法等领域整体推进大气污染防治的区域合作。

　　论文关键词 大气 污染防治 区域合作

　　近年来，我国华北、华东等大范围国土接连遭遇雾霾天气袭击。尤其到了冬季，由于空气流动不畅，许多地方的pm2.5监测数据频频爆表，空气污染治理已经刻不容缓。从理论上探索大气污染防治的机制问题，能够为空气污染治理提供良好的制度环境，加快空气污染治理进程。

　　一、大气污染防治机制的现状与困境

　　自20世纪80年代以来，因长期粗放式发展所导致的大气污染问题就已经被学者加以关注和研究，立法机关也相继制定了有关大气污染防治的法律法规。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）于1987年通过，并于1995年和2000年历经两次修订，现行有效的大气污染防治方面的专门法律即2000年修订版。
　　（一）大气污染防治机制的现状
　　《大气污染防治法》对目前的大气污染防治机制做出了明确规范。该法第2条规定：“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。”该法第3条规定：“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”根据这两个条款，目前实行的大气污染防治机制是以行政区划为基础、由中央政府和地方各级人民政府负责的自上而下的行政主导式的单一防治机制。
　　目前的大气污染防治机制的特点主要有以下几个。一是地域色彩明显。大气污染防治由各级政府负责，以行政区划为基础，在一个行政区域内的大气污染防治进程主要由当地政府决定。二是行政主导模式。当前的大气污染防治机制主要是由各级政府制定防治目标，规定防治措施，属于“命令-服从”式的治理模式，上级政府对下级政府下达治理任务，下级政府对上级政府的命令遵照并服从。
　　（二）当前大气污染防治机制面临的困境
　　第一，当前大气污染防治机制无法从根本上有效遏制大气污染现象。《大气污染防治法》自2000年修订并实施，然而我国的大气污染问题并没有因为这部法律的修订而有所缓解，相反，大气环境污染愈演愈烈，时至今日，全国绝大部分国土面积已经都遭遇雾霾袭击。这一现象，与当今大气污染防治机制有密切关系。当今属地主义的大气污染防治机制无法克服地域性所带来的缺陷。相邻省份、相邻地区的大气污染防治政策不同步出台，这就会导致在一地花大力气已经治理趋好的大气环境，会因为相邻地区大气污染严重而功亏一篑。“属地管理机制难以将区域环境质量改善作为管理目标，导致地方政府各自为政甚至滋生地方保护主义；行政管理的局地特征也不利于地区之间环境保护工作的协调开展，以及科学研究、技术成果的共享和传播。”当今大气污染防治机制不仅不能有效治理大气污染，而且不可避免地会导致大气污染的重复治理现象，增加大气污染治理的成本。大气污染治理领域的单兵作战必然导致“污染、治理、再污染、再治理”的恶性循环，无法有效控制大气污染，浪费国家的财力、物力、人力资源。
　　第二，当前大气污染防治机制无法充分调动各方面利益主体治理大气污染的积极性。治理大气污染是政府的责任，也是社会的责任，必须充分动员，调动各方面利益主体进行大气污染治理的积极性，明确责任，通力合作，共同完成大气污染治理的任务。反观现行的大气污染防治机制设计，既无法充分调动地方政府治理大气污染的积极性，也无法充分调动市场主体参与污染治理的积极性，无法实现立法的初衷，无法达到法律效果与社会效果的统一。诚然，大气污染治理在根本上具有长远性、公益性、外部性等显著特征，这就容易导致大气污染治理过程中的搭便车现象。如果在外部机制设计上再不加以纠正，就更容易导致大气污染治理领域“公地悲剧”的发生。首先，当前的大气污染防治机制在充分调动地方政府的治理积极性方面是失效的。地方政府及其官员作为理性经济人，在经济交往活动中，只会选择能够带来眼前经济利益的行为。“当前GDP导向的政绩考核与官员的自身利益呈正相关，地方政府及其官员更加注重眼前利益，注重产业发展和GDP增长，在涉及经济增长和大气治理时，经济发展往往超越环境保护目标。”其次，当前的大气污染防治机制在充分调动公民等市场主体参与治理的积极性方面也是欠缺的。市场交易制度的不完善、市场激励机制的欠缺，导致市场主体没有主动参与大气污染治理的强烈愿望。而事实上，公民等市场主体不仅是大气污染的制造者和大气污染治理的被处罚者，更是大气污染治理的重要参与者，必须充分调动市场主体参与大气污染治理的积极性。

　　二、建立大气污染防治区域合作机制的必要性与可能性
　　（一）建立大气污染防治区域合作机制的必要性
　　党的十八大报告高度重视生态文明建设，提出要大力推进生态文明建设，建设美丽中国。十八大报告指出，“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”党的十八大报告揭开了未来十年甚至更长时间中国治理环境污染、建设生态文明的新篇章，为大气污染防治区域合作机制的建设指明了方向。

　　党的十八届三中全会指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”此外，十八届三中全会还提出，要“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”。这就明确将污染防治区域联动机制的建立和完善提上了议事日程。探索建立大气污染防治区域合作机制，正是贯彻落实十八届三中全会提出了建立污染防治区域联动机制的有益尝试。
　　除了党中央会议的明确要求外，国务院、国家环境保护部的相关文件也对建立大气污染防治区域合作机制作出了明确要求。比如，国务院于2010年转发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》；2011年12月15日，国务院正式印发了《国家环境保护部“十二五”规划》，明确提出通过大气污染联防联控制度控制区域大气污染问题；2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中也明确提出了对“创新区域管理机制，提升联防联控管理能力”的要求。
　　（二）建立大气污染防治区域合作机制的可能性
　　大气污染问题虽然是各个国家在发展进程中不可避免会遇到的普遍性问题，但是也已经被许多国家探索出了治理的经验和模式，建立大气污染防治的区域合作机制就是污染治理的宝贵经验。区域合作有利于大气污染治理的经验也已经被我国奥运会、世博会等特殊时期的大气防治所证实。“奥运会、世博会以及亚运会期间，通过建立区域大气污染联防联控机制，打破行政界限，成立领导协调小组，签署区域环保合作协议，编制实施空气质量保障方案，实施省际联合、部门联动的环境监管模式，通过建立科学系统的环境监测体系展开对二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和VOC等多种污染物的协同控制，通过信息共享以及统一执法等手段保障了三个城市空气质量的稳态高效达标。奥运会和残运会期间，北京市空气质量达标率为100%，二氧化硫、可吸入颗粒物、二氧化氮等各项污染物浓度日平均较去年同期下降50%，达到世界发达城市水平。世博会期间上海空气质量优良率更是达到98.7%，为历年最高，二氧化硫、氮氧化物和PM10的平均浓度也是历年同期最低的。广州亚运会期间珠三角地区主要大气污染物二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物年均浓度较2004年分别下降了30%、4.5%、22.4%，所有国控空气质量监测点二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物年均浓度值均达到国家二级标准，整体空气质量处于良好状态。”

　　三、大气污染防治区域合作机制的建立途径探讨
　　大气污染防治区域合作机制的建立，虽然意义重大、前途光明，但是需要充分协调相邻省份、相邻地区之间各方面的关系，任重而道远。只有通过法治化的途径，将大气污染防治的区域合作统一到法治的轨道上来，才能及时有效地进行大气污染治理。
　　（一）确立统一的大气污染防治立法框架
　　大气污染防治区域合作机制的建立，从法治化的角度来说，首先需要解决区域之间立法的一致性问题。受到大气污染影响的相邻省份之间，需要召开立法的协调会议，着力解决三个一致性问题。一是立法时间的一致性问题。相邻省份之间在大气污染立法上必须保持启动时间大体一致，不能有的立法，有的不立法。二是立法目标的一致性。相邻省份之间应当确定一致的立法目标，明确规定各自的年度减排任务、年度大气污染治理成效等内容，并尽可能量化。三是法律责任的一致性。相邻省份之间关于大气污染的处罚措施应当一致，包括处罚手段、罚款标准、罚款数额的一致等内容。以京津冀区域合作为例，京津冀必须同时启动大气污染防治方面的立法工作，以具有一致性的治理手段和处罚措施保证共同大气污染防治目标的实现。
　　（二）深化区域大气污染防治执法机制改革
　　徒法不足以自行。有了统一的区域大气污染防治立法规划，还应当探索建立起统一的区域大气污染防治综合执法机制，并且要严格执法，才能真正实现大气污染防治区域合作的法治化。深化区域大气污染防治执法机制改革主要包括如下内容。一是在执法主体上，应当厘清大气污染防治执法机关的职责权限，整合执法主体，相对集中行政执法权，深入推进大气污染防治综合执法。二是在执法程序上，应当统一区域大气污染防治执法程序。针对大气污染防治行政检查、大气污染防治行政处罚、大气污染防治行政强制等执法行为，制定具体的执法细则，明确权力运行的步骤、期限等程序要素。三是在执法方式上，应当创新大气污染防治执法方式，积极探索柔性执法方式变革，鼓励运用行政合同、行政奖励、行政指导等柔性执法方式，克服执法的粗暴化、简单化倾向。