代表性发展中国家住房金融制度概况

一、引言

住房公积金制度作为住房制度体系的一部分自诞生到现在，在我国房地产市场发展乃至整体经济发展中起到了不可忽视的作用。但是随着我国新型城镇化的加快推进，经济结构调整进程的加快，其问题与弊端也日益暴露如定位模糊、公平性缺失与负担沉重等制度缺陷、在运营中存在支取困难、运营成本高等问题（陈友华，2014；孙玥、庞绍堂，2014）。新型城镇化也是人口的城镇化，未来我国城镇化中农业人口将占很大比例，这些人口的住房消费支付能力不足，住房资金需求量大将是面临的巨大问题，当前存在的住房公积金制度已不能满足这部分人口的需求与要求。事实上，学者们已对住房公积金制度的改革引起重视，也提出了较多意见和建议，但他们更多的是集中在对发达国家的经验总结，如闫晓峰（2015）、王开泉（2015）通过对新加坡、德国的住房金融制度的比较与研究，提出我国住房公积金制度可改为住房合作银行，同时要对我国公积金制度的内部管理进行完善。发达国家的经验固然对我国有一定的借鉴意义，但其住房金融制度建立在其自身国家政治经济发展模式和资本市场发展程度的基础上的。我国相较于发达国家，在这些方面都有较大不同，特别是我国城镇化有自身的特殊性，完全借鉴发达国家的经验，会出现“水土不符”现象。而住房金融改革较成功的发展中国家如马来西亚，印度，巴西等国，由于其政治经济发展特别是资本市场发展与我国的相似性，其经验更值得我们学习与借鉴。

二、我国住房公积金制度功能实现状况及问题总结

1.我国住房公积金制度的产生过程及功能实现状况。

（1）我国住房公积金制度的产生过程。我国住房公积金制度是在我国城镇住房制度改革的历史机缘中产生，并随着住房制度改革的不断深化而逐步建立并发展。建国初期到改革开放前夕，我国城镇住房实行的是高福利的实物分房制度。政府在这一时期承担着住房建设的主力，住房建设资金来源绝大部分由政府承担，职工只需承担少量的租金即可入住。改革开放后，城镇人口急剧增加，政府建造房屋供给量严重不足，城镇住房问题日益严峻。这一时期，政府虽然推行一些房屋出售和增加房租等市场化手段，但受限于人民收入水平低下，改革制度不健全等条件，住房制度改革艰难推进（葛扬、徐晓明、贾春梅，2015）。直到20世纪90年代，上海市借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验，率先开始住房公积金制度的试点。之后的几年，国家在全国主要城市北京、天津、武汉等推行符合当地实际的住房公积金制度。到2003年左右，全国各省市均建立住房公积金制度，此后，我国住房公积金制度进入调整与完善阶段（路君平、李炎萍、糜云，2013）。

（2）我国住房公积金制度的功能实现状况。住房公积金制度是国家运用法律手段、经济手段和行政手段进行强制性储蓄，进而归集资金，最终用来支持居民特别是低收入职工的个人住房消费的制度（韩立达、郭堂辉，2009）。住房公积金制度全面建立后，各省市依据自身的实际情况也进行着制度完善，进而使得住房公积金制度的功能得到充分体现。住房公积金制度在城镇职工特别是低收入职工的住房问题上发挥巨大作用。20世纪90年代后，我国福利性分房制度逐渐终结，城镇职工较低的收入与城市相对较高的房价之间的矛盾日益突出。住房公积金作为一种互助性资金，不仅增加了居民的住房消费能力，缓解住房价格与支付能力间的冲突，更为推动住房制度改革，稳定房地产市场，拉动经济增长提供强力支持。新时期，住房公积金做出多方面完善与变革，如将公积金增值收益应用在廉租房等保障性住房建设，扩大资金投资渠道，增加公积金增值收益等，住房公积金功能得到充分发挥。

然而，我国当前正处在全面建成小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚期，工业化，信息化，新型城镇化，市场化国国际化深入发展，不仅深刻影响着住房公积金制度，还对住房公积金制度提出了新的要求。住房公积金制度自身矛盾重重，与相关制度联结亦问题着多，因此要全面总结住房公积金制度问题，积极探寻改革方向，以期为国民经济发展做出更大贡献。

2.我国住房公积金制度问题总结。

（1）住房公积金制度自身缺陷。首先，覆盖面狭小。住房公积金是一种强制性的住房储蓄金，初始的目的是为解决城镇职工家庭的住房问题，虽然后期其范围有所扩大，但受限于我国经济发展及城镇化水平，覆盖面狭小仍然是其一大问题；其次，住房公积金的资金运用效率较为低下。这主要是因为住房公积金的多个利益主体之间的矛盾。大量资金沉淀而导致的资金利用效率低下也是一大问题；第三，住房公积金公平性欠缺。住房公积金的实际主要受益群体是城镇中高收入家庭，对低收入阶层及部分中等偏下收入家庭解决住房困难的作用不大，在一定程度上会加剧中低收入家庭与高收入家庭之间的贫富差距。

（2）住房公积金运行过程中出现问题。第一，缴存问题较多。住房公积金的缴存在有的企业看来是自身利益的损失特别是在私人企业中，不按时缴存，分员工缴存，如给正式员工缴存而非正式员工少缴或不缴，其他效益较好的企业将住房公积金当成福利措施私自扩大缴存比例等也是常见问题。第二，提取和贷款不合规现象频出。由于监管和法制的不完善，近年来职工骗提、骗贷现象较多，特别是一些职工同非法中介相勾结，制造假资料来套取住房公积金。

（3）住房公积金监管监管问题。住房公积金问题的产生有很大一部分原因是目前监管机制的不健全，其最突出的表现是决策和管理机构定位不清，权责不明。住房公积金管理中心是是公积金的管理机构，是事业单位，名义上是独立性机构，但又直属于当地政府；住房公积金管理委员会是是公积金的决策机构，但其主要组成成员又是地方政府各部门的负责人。由此导致的地方政府意愿对住房公积金管理上起主导性作用。此外，住房公积金的多头监管也带来较多问题。当前，我国住房公积金的监管体系包括各地方财政部门、建设行政主管部门、中国人民银行和审计部门。多部门的监管由于力量过于分散，配合协调力的不足，难以形成有效合力，最终导致住房公积金监管的涣散。

三、代表性发展中国家住房金融制度概况

1.巴西的住房公积金制度。不同于发达国家历经数百年已相对完善的住房政策和保障体系，巴西在近一个世纪以来经历了曲折波动的国家住房金融政策发展历程，这一时期尤以其强制性住房储蓄及失业与保障公积金制度而闻名。巴西的公共住房金融制度的发展共经历了三个时期：第一个时期为20世纪60年代到20世纪90年代的强制型住房储蓄及失业与保障公积金制度。这时国家住房银行产生，这一制度产生于政府无力解决快速工业化与城市化所带来的住房问题的背景下。20世纪初期，巴西的城市化与工业化开始进行，大量人口涌入城市，城市基础建设的不足，住房数量较少，住房问题日益突出，城市贫民窟大量出现。20世纪40年代，执政政府亦关注贫民窟问题，采用多种手段进行治理，但受限于经济发展与财政压力的不足，最终未进行有效解决，而强制性住房储蓄与失业与保障积金制度在这一背景下应运而生；第二时期为20世纪90年代后，国家住房银行在经济危机与内部矛盾下倒闭后，政府开始着手运用失业与保障基金资助公共住房。针对低收入群体的住房供应，明确资金补助来源和各级政府权重，联邦政府为地方提供经济、技术、财政和税收等领域的专业支持，各州和自治市参与和投入住房建设。这期间，政府提出创立房地产投资基金，成立国家住房体系，发展市场工具来支持社会住房供应，如成立住房信托公司将公共住房向市场出售，利用失业与保障基金（FGTS）资助社会住房推动计划等。同时，巴西积极采用市场化金融化手段来有效解决中低收入人群的住房问题，房地产信贷业务日益繁荣；第三个时期是21世纪以来的一系列对住房机构，住房政策及住房计划的系统性改革。主要的成绩是城市部门（SEHAB）的成立，使得土地、住房、卫生、交通、城市规划等各方面得以统筹，此外，对低收入人群中受益人群的详细划分，扩大受益人群比重也是一大举措，多元化的住房发展计划亦提升了住房效率。

2.墨西哥的住房公积金制度。以INF和FOV为主的墨西哥住房公积金制度在四十多年的发展中经历了数次变革和完善。以1992年为分界点，可以将其发展分为两个阶段：第一个阶段为1972年～1992年，这一时期是住房公积金制度的建立和完善期，INF和FOV参与住房建设。墨西哥通过立法，于1972年开始在全国范围要求借助三大住房基金机构力量，从各个层次为墨西哥人设计、提供不同类型的公积金购房贷款方案。三大住房基金机构分别是全国劳动者住房基金（简称INF）、国家公务员社会保险住房基金（简称FOV）和全国人民住房基金。它们分别面对公司职员、国家公务员和待业人员，基本上涵盖了墨西哥全部人口的住房需求。而发挥主要作用的是INF和FOV两大机构。INF是墨西哥最大的住房公积金机构，是由资方、劳方和政府三方共同参与、专门负责全国5000万私立界劳动者住房公积金管理与运作的社会性机构。自1972年建立至今，INF已经成为墨西哥住房抵押贷款融资体系的支柱，又是强制性养老金制度体系的组成部分。FOV公积金性质和用途和INF大致相同，不同的是是由联邦政府按雇员的5%缴存住房公积金。INF和FOV不仅在需求方面为居民提供财力支持，在供给方面这一时期也发挥了重大作用。20世纪70年代末和20世纪80年代高通胀时期，墨西哥住房市场供应严重短缺，INF和FOV还作为开发商参与了住房建设投资，把建成的房子卖给会员，并为之提供住房抵押贷款，累计建造了200万套住房，在一定程度上缓解了住房供给不足的情况。第二个阶段为1992年至今，这一时期住房公积金制度更加完善，INF和FOV逐步退出住宅建设市场。1992年起，INF和FOV进行改革，两者不再投资实物建房，成为专业的住房抵押贷款机构，把提供高于通胀率的存款利率、加强贷款公平性、确保会员获利贷款为目标。

3.马来西亚的住房公积金制度。总体上来说，马来西亚的公共住房金融的发展可以分为两个时期：第一个时期为20世纪50年代末到20世纪90年代初，第二个时期为90年代初至今，以下我们将对这两个时期马来西亚的公共住房金融制度进行解析。

20世纪50年代末到20世纪90年代初，以住房商业性贷款为主，政策性支持为辅。这一时期，虽然雇员公积金制度存在，但由于其严格的使用限制，使得其并未发挥其在住房上的作用和效力。20世纪90年代至今，住房政策性金融与商业贷款协调发展。住房政策性金融在这一时期主要表现在雇员公积金制度的重大变革和发展上，马来西亚是世界上第一个建立政府管理型公积金制度的地区，经过几十年的发展，马来西亚已经建立起了以雇员公积金（又称雇员准备基金：EmpolyeesProvidentFund，简称EPF）制度为核心的体系基本健全的社会保障制度。它实行的是一种国家强制个人储蓄积累型的社会保险制度，内容涵盖了养老、医疗、购房、教育等基本保险，个人为自己的退休生活负责，具有很强的激励作用。在20世纪90年代后，马来西亚政府开始对这一制度进行调整，以期最大限度的发挥其改善居民生活的作用，主要的改革内容有以下三点：一是调整雇员与雇主分担比例，目前雇员和雇主的分担比例分别为8%和12%。雇员和雇主总合的比例大致一直保持在20%左右。第二，雇员公积金账户分割：雇员公积金的账户也进行了多次改革，前后经历了三个账户到四个账户的再到两个帐户的调整，到2007年对账户进行最后的规定后，确立建立账户I和账户Ⅱ两个账户。第三，雇员公积金的投资渠道方面：雇员公积金投资渠道进行了重大的变革：在1991年之前，马来政府规定雇员公积金只能使用政府指定的投资渠道，进入20世纪90年代以来，马来西亚开始调整雇员公积金的投资组合，投资于政府债券的比例呈下降趋势，而投资于货币市场和股权市场的基金比例则较快上涨。马来西亚的住房金融制度为居民提供了很多支持，在进行一系列的变革后，也推动了马来西亚国民经济的发展和社会的稳定。　

四、代表性发展中国家住房金融制度对我国公积金制度改革的启示

通过对以上发展中国家住房金融制度特别是住房公积金制度的阐述，我们可以得出以下几点启示：

1.从宏观方面来说：首先，强制性储蓄在我国短期内有存在的必要性。纵观上述发展中国家，在经济上升时期均实行的是强制性储蓄制度。虽然我国现阶段经济发展水平和城市化率都有很大的提升，但我国仍是发展中国家，居民的住房问题特别是在新型城镇化推进的过程中，如何解决城市新增人口的住房问题仍将是我们面临的主要难题。住房公积金强制储蓄，合理使用，一方面能在一定程度上缓解居民的住房支付压力，还能为居民形成良好的消费习惯做出贡献。其次，有计划有步骤进行住房金融制度改革，不可一蹴而就。巴西的公共住房银行在其经济不发达，市场化程度不高的背景下产生，虽然短期内起到了一定的效果，但最终面临倒闭的结果，这是政策与经济状况不符的必然结果。我国当前的住房金融制度改革要循序渐近，大刀阔斧的住房公积金制度乃至整个住房金融制度进行大范围的改革是不可取的，部分专家提出的建立住房金融银行的建议要进行详尽的规划，这可做为我国住房金融的长期目标来努力。第三，住房公积金的改革要与其他住房制度的调整同步进行。解决居民的住房问题是一项限巨的系统性工程，巴西，马来西亚的公积金制度改革在发展中国家是比较成功的原因就是其将雇员公积金制度与其他住房制度适时同步调整。这对于我国目前来说是非常有借鉴意义的。

2.从住房公积金制度自身来说：扩大公积金覆盖面是第一要务。扩大公积金覆盖面不仅指的是对所覆盖人群面的扩大，其功能与效用也要扩大，这方面可以借鉴马来西亚的雇员公积金制度；其次，对住房公积金的监管要法制化。墨西哥在住房公积金制度的建立与运行中均是先制定法律，以此来保证制度在法制范围内运行。住房公积金运行的不规范与我国当前法制不健全有很大关系；第三，扩大公积金投资范围，盘活沉淀资金。马来西亚在这方面是做的最好的发展中国家。马来西亚的公积金在通过政府债券的购买来达到保值目的外，政府还鼓励管理机构深入挖掘公积金的增值渠道，同时也对风险进行监测。目前我国住房公积金沉淀资本较多，扩大资金投资范围，实现公积金保值增值是一大任务。

作者：尚莉