从住房属性看我国住房制度改革趋势[1]_市场化

论文导读:：当前我国住房市场存在房价过高、居民住房负担过重、投机严重等多种问题，根源在于，多年来住房制度改革中片面强调住房的商品化、市场化属性，忽视了住房的必需性、耐久性、高值性、保值增值性等属性。通过对住房不同属性的分析，本文得出由于住房具有商品性，我国住房改革的市场化方向是正确的，在未来的改革中必须坚持。但在住房制度改革中还应统筹兼顾住房的其他属性，从加强住房保障体系建设、控制房价、改善住房供应结构、抑制房地产投资需求、鼓励住房梯度消费等方面入手进行住房制度改革。
论文关键词：住房属性，住房制度改革，市场化，住房保障

　　一、引 言
　　计划经济时期，我国城镇住房属于福利品性质，不存在商品住房。1980年，我国第一次提出了住房商品化的总体设想。以此为开端，住房制度改革在探索中不断推进。
　　迄今为止，我国住房制度改革经历了三次大突破。第一次是突破发生在上世纪80年代中期，住房由政府统建转变为房地产开发，首次出现商品房；第二次突破以1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》为标志，住房制度改革初步启动，在全国范围内确立了住房社会化、商品化的改革方向；第三次突破以1998年国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》为标志，我国停止了住房实物分配，在制度上建立市场化住房制度，实施住房分配货币化，同时提出把住房产业培育成经济支柱产业。该文件在我国房地产业发展史上具有里程碑的意义，自此，我国房地产业进入了快速发展的黄金时期，住房制度改革取得了巨大成就，城镇居民的住房条件有了明显改善。
　　但由于多年来在住房改革中片面强调住房的商品化、市场化属性，忽视了住房的必需性、耐久性、高值性等属性，导致我国房地产市场出现房价上涨过快、住房供求结构矛盾突出、二手房市场和租赁市场长期发育缓慢、房地产市场秩序混乱等一系列严重问题，我国住房制度改革陷入空前困境。
　　当前必须我国必须重新审视城镇居民住房制度，谋求我国住房制度改革的第四次大突破。本文从分析住房属性入手，理清我国住房制度深化改革、促进发展的思路。
　　二、住房属性与住房制度改革取向
　　住房为人们提供遮风挡雨、休养生息、繁衍后代的空间场所，是人们赖以生存发展的最基本的物质资料，一个地区居民的住房状况是当地社会经济发展和人民生活水平的重要标志。
　　作为一种特殊商品，住房具有商品性、必需性、耐久性、高值性等多重属性。住房制度改革必须以住房的多重属性为基础，在制度设计中做到对住房属性的统筹兼顾。
　　第一市场化，住房的商品性与住房制度改革
　　按照马克思主义理论，住房与其它商品一样，凝结了无差别的人类劳动，因此住房具有价值；同时，住房具有可以满足人们居住使用需要的属性，因此住房又具有使用价值。由于住房同时具有价值和使用价值，这决定了住房具有商品性，所以住房制度也必然属于市场经济范畴，住房制度改革需要按市场经济规则进行运作。住房本身具有的商品性说明1998年以来我国推行的住房商品化和市场化的改革思路是无需质疑的。
　　截止2008年底，我国城镇人均住房建筑面积达到了28平方米以上，是1978年人均住房面积的4.2倍，城镇居民住房成套率达到81%，城乡人居环境得到了巨大改善。2008年房地产业增加值占GDP总量近5%[3]，房地产业已经成为我国重要支柱产业之一和新的经济增长点。国外经验和我国住房制度改革实践都表明，市场机制可以较好地适应不同家庭的多样化住房需求，提高资源配置效率，在解决居民住房问题中处于基础地位，我国住房制度改革必须毫不动摇地坚持市场化改革的基本方向。
　　我国住房制度改革在取得巨大成就的同时，由于片面强调住房的商品化、市场化，政府把主要精力都放在了建立市场、发展市场、利用市场上，忽视了住房保障建设，房地产市场出现了房价过高、居民住房困难等一系列问题免费论文网。因此，住房制度改革在坚持市场化道路的基础上，还必须统筹兼顾住房的其他属性。
　　第二，住房的必需性与住房制度改革
　　居住需求是居民的基本生活需求，每一个社会成员都有获得基本居住条件的权利，且基本居住条件应伴随着社会经济的发展不断提高，即所谓“人人享有适当的住房”。早在20世纪40年代，美国国会在《全国可承受住房法》中便提出“让每个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜的体面住房”。在我国，党的十七大报告亦提出要求“加快解决城市低收入家庭住房困难”，努力使全体人民“住有所居”，这是我国住房制度改革的出发点，也是住房制度改革的首要目标。
　　住房是人类生活的必需品之一，但在市场经济条件下，中低收入居民的住房支付能力与适宜住房的住房价格之间存在着巨大的鸿沟，如果仅靠自身力量他们难以解决住房问题。当前，世界各国政府几乎都无一例外地在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，政府在解决中低收入阶层住房问题上承担了重要的社会责任和经济责任。
　　国际上多数市场经济国家或地区实行分层次的住房政策，通过控制住房户型、房价和保障对象，辅之以建立政策性金融机构，实行住房抵押贷款和担保、对购房者核减税收等优惠政策，给予中低收入阶层适度的住房保障，满足其住房需求。例如，美国区分高、中、低居民收入，分别提供市场商品房、“社会住宅”和廉租房三种住宅（40年代美国高、中、低居民的比例为20:62:18）。政府对承建“社会住宅”的企业给予贷款担保和贴息等优惠支持，并调控其建设标准和售价；廉租房由政府建设管理或由开发商受政府支持建设，只租不售，房租超过户收入25%以上部分由政府补贴。住房户型控制方面，德国、日本等国家住房面积基本控制在100平米以下，而我国2007年商品住宅投资中，90平方米以下中小户型投资为4198亿元，仅占当年商品住宅投资的23.3%[4]，份额偏小。
　　近年来，我国政府相继出台了一系列住房保障政策措施市场化，包括加强廉租房、经济适用房建设等。但是存在投入机制不健全，配套措施不完善，经济适用房、廉租房供应量严重不足，部分城市保障性住房建设力度不够等问题。全国人大常委会发布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至2009年8月底仅完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。《2010年中国经济形势分析与预测的经济蓝皮书》指出：中国85%的家庭没有购买住宅的能力。
　　在未来的住房制度改革中，政府应把城镇中低收入居民住房问题从市场中抽离出来，把这部分住房刚性需求纳入政府住房保障范围，确保实现“人人享有适当住房”的发展目标，这对遏制目前过高的房价意义重大。但住房保障应是保证中低收入居民人人“有房住”，而不是保证人人都“拥有住房产权”，在住房保障制度设计中，中低收入居民解决住房问题应以租房为主导。同时，在“租房”为主导的住房保障政策设计中，应以发放租金补贴为主要保障方式，这有利于建立住房保障的退出机制和动态调整机制。
　　第三，住房的耐久性与住房制度改革
　　与一般消费品不同，住房属耐久性物品，一般来讲，住房的使用寿命至少有几十年上百年。由于住房具有耐久性的特点，消费者更新住房的动机主要不是因为住房超过了使用寿命，而是基于收入、家庭结构、工作、环境、审美观等需求因素的变化。因此，在住房市场上，最初为较高收入消费者建造的住房，随着时间推移，住房质量发生变化；同时新建住房供应增加，导致房价降低。这时较高收入的消费者为了追求更好的居住条件，会放弃现有住房，而收入较低的消费者会继续使用该类住房，这个过程被称为“住房过滤”。住房过滤现象在发达城市的住房市场普遍存在，而且在住房的整个生命周期内“过滤”次数往往不止一次。
　　市场经济条件下，由于个人能力的大小、机会的多少等因素造成了居民之间的贫富差距，这是市场机制作用的必然结果。因此，在住房市场中，比较富裕的阶层购买得起面积大的新住房，获得最高数量的住房服务；中等收入家庭购买面积小一些的新房或面积大一些的旧房，所得到的住房服务数量随之有所减少；而收入较低的家庭只能选择住房面积较小的旧房，且其中还有相当一部分家庭需要有政府的帮助，纳入到住房保障体系中去。
　　住房耐久性产生的“住房过滤”规律对我国住房制度改革的启示在于：在当前我国住房总量基本满足需求的基础上，住房供应体系应从住房的全面更新改造或新建住房为主转变为长期利用旧房为主，大力发展二手房市场和住房租赁市场，为不同收入阶层提供服务数量不等的住房，形成合理的住房供应结构和住房梯度消费观念。
　　住房保障制度是住房制度改革的重要组成部分。“住房过滤”规律对住房保障制度建设的启示在于：由于住房保障对象为中低收入居民，保障性住房的供应应以旧房为主要渠道。由于住房具有耐久性，实物型住房保障（如廉租房、经济适用房）往往是一次完成的，呈现静态特征，而现实中被保障居民的收入水平和住房需求往往具有显著的动态变化特征。因此，住房保障制度的设计必须具有良好的进入、退出机制和动态调整机制，实现动态收入与需求和静态交易之间的平衡。这要求在住房保障方式选择上，应从“补砖头”为主转向“补人头”为主。具体而言，我国现有住房保障体系应向租房补贴和购房补贴转变，即廉租房应转变为发放租房补贴市场化，并扩大覆盖面；经济适用房应转变为发放购房补贴，由被保障对象到市场上自由购房，实物型经济适用房则应取消。
　　我国现有1.3亿农民工，他们已成为城市常住群体，但由于诸多制度障碍，相当多难以在城市定居。而农民工真正融入城市，首要的障碍就是住房。在今后的住房制度改革中应建立专门的农民工住房保障制度，同时，放开农村宅基地等集体建设用地的流转，为农民工住房建设提供制度保障。
　　第四，住房的高值性与住房制度改革
　　住房是高价值的商品，其价值通常会达到居民家庭年收入的数倍以上。在发达国家中，无论是贷款购房还是租房，加上水电、物业管理费用，居住支出通常占到家庭收入的20%到35%。
　　

　　按照国际经验，平均房价收入比在3—6之间为正常，即多数人有条件在市场租房或以若干年的积蓄获得住房产权，这是供需双方长期相互作用达到的均衡，一般认为房价收入比超过6倍居民购房就已非常困难。上海易居房地产研究院的研究发现，1997-2003年，随着我国城镇人均可支配收入和人均居住面积的提高，房价的合理上涨，全国房价收入比在保持一种较平稳的运行态势，在6.2左右；从2003年开始至2007年，随着房价增长速度超过人均可支配收入，房价收入比明显上升，2007年达到7.44的历史最高水平免费论文网。房价收入比的地区分布不均衡，以2007和2008年为例，以上海和北京为代表的一线城市和东部大城市，房价收入比明显偏高，均在10以上。排名第一的厦门2008年房价收入比达到14.08，排名第二的北京2008年达到13.54，排名第三的深圳2007年达到13.15，排名第四的广州2007年达到12.09，排名第五的上海2007年达到11.25，排名第六的杭州2007年达到10.33。
　　可见，我国现阶段住房市场存在两大矛盾：一是高房价与低收入之间的矛盾，二是居住需求满足方式中购房与租房之间的矛盾。顺利解决这两个矛盾需要从以下方面入手：
　　①控制房价
　　第一，通过降低地方政府收益对住房市场的过度依赖控制房价。按照我国住房市场化改革的要求，政府应以住房市场协调者、管理者和服务者的身份存在，而不是在住房市场获取过多经济利益，但我国住房制度改革的实践却走向相反方向。自1994年我国实行分税制改革以来，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，在实践过程中土地出让金逐渐成为了地方的“第二财政”。在西方发达国家或地区，地价、税费收入约占住房价格的20%左右，而我国政府税费收入占到了房地产价格30% ~40%，再加上占房地产价格20% ~40%的土地费用，政府在房地产上的收入约占整个房地产价格的50% ~80%，政府实际上成为了房地产市场的主要获益者[5]。
　　近几年，地方政府过分依赖住房市场的负面影响越来越明显。一方面，很多城市政府将尽量多卖地作为增加政府收入的首选，致使城市规模的无序扩张和土地资源的浪费；另一方面，为了获得高收入，政府希望将地价确定在一个高位上。这必然会影响土地市场的正常运行市场化，进而影响到房地产市场，助长了房价的飚升。同时，频繁的大拆大建也造成了社会资源的巨大浪费，与建设节约型社会的理念相违背。在获得土地出让金的同时，房地产市场的繁荣还带来了税收的增长。一些城市政府的财政收入中一半以上与房地产相关，成为影响中央调控房地产市场成效并不显著的重要原因之一。在未来的住房制度改革中，应以政府经济利益的退出为核心，加快政府角色转变，重点破除土地出让金和税费、政府政绩与开发商三者间的利益关联。
　　第二，打破土地市场的垄断，建立城乡统一的房地产市场。当前政府寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局，是除了土地供应小于土地需求外推动房地产价格持续上升的重要原因[6]。在住房制度改革中应改革招拍挂制度，形成竞争性的土地供应市场，抑制国有垄断资本频繁制造地王。
　　据统计，我国全部城镇建设用地为700万公顷，而农村集体建设用地为1700万公顷，后者是前者的2倍多[7]。城乡房地产市场人为分割一旦打破，市场上的土地供应总量相当于由1份变成3份，那么作为房价重要构成部分的地价必然会应声下跌。
　　如何加强对农民住房问题的研究和引导，妥善解决小产权房问题，实现城乡房地产市场的统筹发展，已成为住房制度改革不能回避的重要课题。
　　第三，调控住房供应结构。根据社会各阶层人员的收入状况，占人口大多数的中低收入家庭只能购买或租住中小户型的普通商品房。因此，在住房制度改革中应加强宏观调控力度，加大普通商品房的土地供应量，坚决落实90平方米以下的户型占70％的政策，增加中小套型、中低价位商品房的供给比重。目前，我国正处于城镇化快速发展时期，面临世界历史上最大规模的城乡人口迁移，城镇住房需求大，但资源承载力相对不足。加大中小套型住房供应，也有利于节约用地，保护环境。
　　②完善金融支持，提高居民住房支付能力
　　住房作为高值商品，解决全体居民的居住问题，必须借助财政、税收、信用体系支持，并且要加大金融创新力度，建立住房保障金融体系。其中，构建住房保障金融体系是重要且必不可少的一环。对支付能力较弱、仅靠自身难以解决居住问题的中低收入家庭，应采取以财政补贴为主的措施，因此在构建住房保障金融体系时，应以提高中低收入家庭购房能力和租房能力，扩大购房家庭和租房家庭的数量为主。同时，为确保住房保障金融政策顺利实施，还需做好相关配套措施。如鼓励成立专门的提供担保和保险的机构，公营、私营均可，为借贷机构提供信用担保和保险；鼓励金融机构推出专为中低收入居民服务的贷款工具；制定严格的保障房贷款制度和担保政策，防范并减少金融风险等。
　　③优化住房产权结构，发展住房租赁
　　自改革开放以来，我国住房制度改革的重点是住房私有化，提高住房私有率。统计资料显示：在西方国家，加拿大房屋私有率为67%、美国为69%，而欧洲一些国家则维持在40%左右。相对于注重私有化的西方国家而言市场化，我国却拥有最高的住房私有率，根据可以查阅的资料显示，十一五期间我国城镇住宅私有率已经高达82%。
　　大力发展规范的租房市场，推动住房租赁产业化，是住房制度改革的重要方向，也是实现我国房地产市场健康和可持续发展的一个重要条件。大力发展住房租赁市场除了可有效解决居民住房问题外，还可发挥其它积极效应。例如，发达的住房租赁市场可降低劳动力流动成本，促进劳动力要素的流动；围绕租房市场，通过信息中介、物业管理、维修服务等环节，可创造相当可观的就业机会，实现丰厚的服务产业附加值，形成一个大的产业。
　　第五，住房的保值增值性与住房制度改革
　　住房具有多种效用性，既是一种消费财产，也是一种资本财产；可以作为一种生产要素用于生产消费，也可以用于生活消费。住房的长期供不应求导致住房价格总的趋势是不断上涨的，且上涨幅度通常大于一般物价上涨幅度免费论文网。因此，一般情况下，拥有住房不仅能够有效地保值，而且能够增值。当然，如果一个地区金融或资本不发达，投资渠道少，住房往往被作为一种优质的投资品，在过剩资金流动性过大、资本逐利的本性推动，容易导致住房投机、房价迅速提高的不良局面。
　　由于住房同时具备消费和投资双重属性，为此住房制度设计必须具有充分的兼容性，通过财税、金融制度的设计实现房地产市场上投资与消费的平衡。从住房的本质属性看，理应首先考虑居民的消费需求。从国外经验看，为更好地满足居民的居住需求，发达国家或地区一般通过住房建设、持有和转让三个环节的税收和金融调节来抑制住房的投资特别是投机需求。
　　在我国现阶段，房地产作为重要的民生行业，在住房政策的导向上，国家应采取支持自住性的，鼓励改善性的，控制投资性的，抑制投资性的住房需求。
　　当前我国在住房需求调控领域的相关规定很不完善：一是住房建设环节税费过多、过重，抬高了住房建设成本，提高了住房价格，使中低收入居民基本住房需求难以得到满足。二是住房持有环节尚未征税，导致住房投资特别是投机行为缺乏有效约束，刺激了住房的投机需求，造成房价过快上涨。三是由于我国房地产业往往承担着拉动地区经济增长的重任，被列为推动地区经济增长的支柱产业，各地极为重视住房的投资功能，加之我国房贷按揭审查和住房置业担保混乱，在多重因素的合力作用下，房地产市场投资性、投机性需求旺盛。京、沪、杭、深、广等热点城市投资、投机性购房比例占30%~40%左右，早已大大超过投资性购房比例应控制在15%以内的警戒线[8]。在我国住房自有率过高、住房供应规模却相对有限的背景下，住房投资比例过高必然会影响到住房消费需求的满足，导致住房消费和投资的严重失衡。
　　今后，我国住房制度改革应逐步完善房地产税收和金融体系，一是开征住房持有税，提高多套房贷款首付比例和利率市场化，使多套住房的购置和持有成本增加，减少投资和投机需求。二是营造有利于住房租赁市场发展的政策环境，通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场，以租赁经营为目的投资于商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给。同时，进一步调整出租普通住房的税收政策，对出租廉租住房和普通住房的出租人实行个人所得税减免等政策，增加租赁住房的供应，培育发展住房租赁市场。三是完善政府财政制度，弱化住房投资与地方财政收入的联系，弱化房地产的经济增长功能，遏制住房投资的内生冲动和二级交易市场的投机行为，最终实现住房商品消费性与投资性之间的综合平衡。
　　三、结 论
　　综合以上分析，本文结论如下：
　　1.住房具有商品属性，我国住房制度改革的市场化方向是正确的，应继续坚持，但应统筹兼顾住房的其他属性。
　　2.住房的必需性决定了“住有所居”是居民的基本权利，在住房制度改革中应加强住房保障体系建设，做到应保尽保，这是政府的首要责任。同时，政府应将农民工纳入住房保障范围。
　　3.住房的耐久性决定了在住房制度改革中应注重发展二手房市场和住房租赁市场，鼓励和推动居民实现住房梯度消费。
　　4.住房的高值性要求住房制度改革应有效控制房价，提高居民住房支付能力，大力发展住房租赁市场。
　　5.住房的保值增值性决定了住房同时具有消费和投资功能，但消费功能是其本质属性，住房制度改革应有效控制住房市场的投资需求，抑制投机需求。

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