也谈如何提高地方财政支出效益

摘　要：

关键词：
　　在市场经济条件下，任何经济活动都要讲效益，地方财政支出同样也必须讲求效益。可以说，追求地方财政支出的最大效益或最佳效益，是加强支出管理的根本出发点，也是检验支出管理工作成效的重要标准。我国地方财政支出效益低下的根本原因是缺乏一套有效的预算管理制度和完善地方政府采购制度以及地方财政支出监督机制。要改变这种状况，必须从以下几个方面入手，不断提高我国地方财政支出效益。
　　一、改革地方财政预算编制制度
　　预算是经法定程序审批的，政府在一个财政年度内基本的财政收支计划。它一方面反映政府活动的范围和方向，另一方面又是政府实施其政策目标的重要工具。按照国际惯例，依法定程序审批后的预算，具有高度的法律效力和强大的约束力，任何部门不得随意变更。在我国要加强财政管理，就必须强化预算的权威性。
　　但是，由于种种原因，目前预算的权威性实际上远没有真正树立起来，更没有得到普遍的尊重。其中最突出的问题是预算的编制和执行过于草率，预算和决策工作本未倒置。在发达国家，预算的编制是一件非常严肃的事情，要动员很多力量，提前一个月甚至更长时间就开始编制预算，而我国许多地方，编制预算比较草率，脱离实际的情况较为严重，再加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得为预算变动做工作，特别是不得不一而再、再而三地追加预算，有些地方支出追加幅度相当于预算支出的30%甚至更高，对原定的、具有法律效力的预算造成很大的冲击，使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。这种情况在县一级尤为突出，虽然每年形式上也向人大报告预决算，但实际上还是书记定盘子，县长定调子，财政局长写稿子。实际执行中，不少开支是按书记、县长的主观意图而不是按预算安排，随意性很大。由于预算编制和执行中大量的问题最终会反映到决算工作中，与预算工作相比，决算工作反倒成了财政工作中的一件大事，财政部门每年都得花大量的时间、精力和财力用来搞决算。多年来形成的这种“重决算、轻预算”的本末倒置的做法，也是同国际上证明行之有效的经验背道而驰的。因此，必须对预算制度进行改革。
　　1、改变预算编制的时间和视野
　　过去在预算管理方面，一向是每年的1月1日就开始进入预算的执行期，但直到4月份全国人大召开会议批准了之后，预算文件才取得了法律上的效力。于是当年的1月到4月间就形成了一个所谓的“法律空档”，这个现象在我国长期存在。要依法治国，要对纳税人和所有的社会成员负责，就必须消灭这个法律空档。消灭的方法就是把预算编制时间提前或争取把人代会的时间提前。可以预计，如果财政年度即为日历年度的规定不变，则最终把预算编制和审批都完成在上年年末。
　　此外，为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好衔接，还要按标准周期实行预算的滚动编制。现在的预算一编就是一年，而按市场经济国家的经验，编制一年的预算对于科学的管理来说，眼界太短，视野不够，一般来说最好编制3-5年。最初编制时，往前作3-5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2-4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算有利于体现瞻前顾后、综合平衡的要求，提高科学管理水平。
　　2、改革预算编制的方法
　　首先，尽可能使用零基预算编制方法。我国传统上惯用的方法是以基数加调整来确定各项事业的安排，但这样一来就会存在如讨价还价、拉关系、讲人情等不规范的现象，而采用零基预算的编制方法（既不承认基数，只考虑可测算的客观因素）就不存在这样的问题。
　　其次，要编制部门预算。部门预算的要求就是，部门所获得的政府性财力必须完整反映在其预算编制里，其支出也要相应地全部体现出来，这样部门收支规模和渠道一目了然。当这些财力完整体现出来后，统筹兼顾、合理安排也就有了一个可靠的前提和基础。
　　3、改进预算编制的程序
　　财政部门汇总各预算单位的情况，形成预算编制草案后，应经立法机构严格的修正和改进。这样，在预算编制程序上，就不是简单地由财政部门把草案送给人大的财经委员会进行一般化讨论，然后在人大的会议上审批就行了。在公共财政的导向下，今后形成的预算方案要通过听证会的方式，接受公众的质询和监督，增加预算编制的透明度。
　　4、提高预算执行的严密性和严肃性
　　在新的财政改革中，要强调一个问题，即淡化决算，强化预算，决算只是一道审计归档。而预算在各个具体项目的设置上，事先经过专门委员会的充分讨论和取得了公众意愿的反映，是极其严肃的，执行起来也就要非常严格，设置基本不留弹性。在美国，财政部门的工作人员在执行预算时必须“不多不少不早不晚”，如果不按规定的时间、数量进行资金的拨付，是要进监狱的，而不是接受纪律处分这么简单，这在中国一下恐很难被接受，但从长远看，必须向这个方向发展。
　　二、完善地方政府采购制度
　　1、改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。
　　将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制不再搞条块分割，而应以实物的形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。
　　2、改革现行预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。
　　现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不应再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出）或在总预算中将采购资金划转政府采购中心支出，减少资金流动的中间环节。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需要层层上报，财政总会计可根据支出数额直接办理决算。
　　3、建立一支合格的政府采购队伍。
　　政府采购是一项系统工程，其中招标投标又是一门专业性较强的管理学科，因此，要求从事政府采购的工作人员应该是具备扎实的专业理论知识，又具有很强的业务操作能力的复合型人才。为此，亟待对政府采购管理人员和具体操作人员进行培训，使其素质提 高以胜任政府采购工作。只有经过培训并考核合格后，方能在财政部门或有关部门进行注册登记，取得职业资格。因此，可考虑建立注册采购师制度，将政府采购队伍建设纳入制度化轨道。
　　三、加强地方财政支出监督
　　1、强化监督职能
　　要进一步减少具体审批事务，彻底改变传统体制下形成的重分配轻监督、重日常业务轻法规建设的状况，把财政的重点逐步转移到制定和完善财税政策，加强财政监督，规范社会经济行为和加强宏观调控上来，充分发挥财政监督的整体性和源头性作用。
　　2、加快财政支出监督的法制化进程
　　首先，要尽快建立涵盖整个财政收支管理的财政监督新机制。应尽早制定出台一部统一、完备的《财政监督法》，健全相互配套、上下统一的财政监督体系，明确财政监督机构的设置、职责、监督程序、工作方法、监督方式、监督人与被监督人的权利与义务、违反财经法规的法纪责任等，以保障财政监督工作的顺利展开。此外，财政监督部门也要随之建立一整套的规章制度和工作守则，如回避制度、听证制度、登记和备案制度、处罚和重大案件移交制度等。其次，加强对财政监督工作和法规的宣传。要充分发挥舆论宣传与监督作用，通过互联网、报刊、电视、电台等多种媒体宣传，让全社会都明白一个道理：越是改革开放，越是搞市场经济，越要不断加强和完善财政监督。再次，要加强财政监督执法和处罚的力度。一是要加强对财政支出监督客体的处罚力度。财政监督处罚一定要达到使违法违纪者胆战心惊的力度，才能生效。而且，处理事要和处理人结合起来，加快立法，让对阻碍执行工作和拒不执行的责任人的处理有法可依，坚持对人的处理落到实处，真正提高财政监督的权威性和震慑力，促进财政支出的监督执行工作。二是要加强对财政监督主体的再监督。财政监督部门作为财经纪律的维护者，一方面要将自己履行职责的情况定期或不定期地向领导和新闻媒体通报，并接受有关部门和社会的质询；另一方面了尽可能接受有关部门的再监督。同时，各级财政监督机构要选拔配备政治业务素质较高的财政监督队伍，加强财政监督人员的培训教育，提高财政监督水平，健全社会监督网络，实行财政监督的政务公开，增强财政监督的透明度。
　　3、改进监督的方式方法
　　在财政监督方式上要走出事后集中性检查的套路，把重心转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督，使日常监督贯穿财政活动的全领域，做到事前审核不留漏洞，事中监控不留死角，事后处理不留情面，形成环节审核与过程监控并举，专项稽查与日常监控并行的财政监督检查新格局。另外，在健全财政监督法规条例的前提下，对财政监督检查应进一步具体化，建立指标体系，严格目标考核。
　　在对行政事业单位的财务监督逐步通过会计人员管理体制改革，推行会计委派制、代理记账、加大对会计人员违纪的处罚力度，在保证会计人员独立性的前提下，通过会计监督实现。具体操作中，财政部门委派的公共会计不参与所在单位的财物收支决策，但有权对单位财务支出不符合财物法规、制度的决定提出个人看法，请示更正，并有权中断办理支出手续。如果单位决策人做出强制执行的书面命令，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。对于重大部门，公共会计要及时报请财政监督部门。财政监督机构要重点转向财政支出的执行情况，专项资金的拨付、使用情况，财政支出的新业务如政府采购、转移支付，以及财税政策的执行情况和财政运行状态进行反映和监控。
　　另外，还可以在财政监督方式上有所创新，结合财政资金的运动规律和特点，充分发挥账户控制功能，也就是行政事业单位银行账户的审批权归财政，使用权归部门、部门，大额资金的拨付抄送监督部门备案，以便监督部门随时对资金适用情况进行监控，并通过对账户的检查，使财政资金的运动完全置于财政部门的监控之下。
　　4、完善财政监督的技术体系
　　首先，要建立灵敏的信息网络。在科学技术高速发展、多种利益关系错综复杂的条件下，财政监督必须充分运用现代科技手段，建立全方位、宽视野的电子信息网络。全面追踪检测财经活动，提高财政监督的效应；有必要开发一批适合我国国情的财政监督管理软件，发挥计算机在财政监督中的特殊作用。其次，掌握先进的侦察手段。财政监督机构必须始终注意科技进步和经济的动向，及时引导干部更新财税、会计、审计及其相关专业知识和操作技巧，掌握先进的侦察取证方法，提高查处做纵复杂案件的能力。最后，要充实典型的库存案例。结合监督检查工作，筛选事实清楚、手段隐蔽、性质严重、情节恶劣和违法违纪金额较大的典型案例，建立和不断充实典型案例库。通过系统、科学地分析个案特点，研究发现被查单位违法违纪的规律，充分发挥典型案例在财政监督管理中的预警作用；通过详细披露案件的侦察过程，为财政监督干部依法开展加大检查提供业务参考；通过适时向社会公开曝光性质恶劣、影响较大的典型案件，教育群众，促进全社会增强遵纪守法意识。
参考文献：
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