地方融资平台风险防控措施的相关研究

　　国家开发银行以“大力支持基础设施、基础产业和支柱产业建设；推动国家经济结构调整，支持自主创新，推动产业优化升级；支持民生领域和社会事业；应对自然灾害；开拓国际合作业务”为战略重点，承担规划、信贷、资金、结算、中间业务、金融合作创新等六项业务以及子公司业务。自2012年以来，国开行进一步深化全面风险管理，形成了贯穿其评级管理、数据统计、风险监控及报告处置的全过程风险管控机制，成为国开行风险管理工作有效实施的重要支撑。截止2012年末，国开行不良贷款人民币194亿元，不良贷款率为0.3%，连续31个季度保持在1%以内。本文从国开行的业务角度，分析地方融资平台可能存在的风险，并就如何加强地方融资平台风险防控措施谈一些粗浅看法。
　　一、地方融资平台可能存在的风险及其原因
　　（一）地方融资平台运作风险
　　地方融资平台虽然经过了长时间的规范清理，但是距离真正意义上的符合风险收益一体化要求的投融资主体还存在一定差距，地方融资平台由于运作上的不规范带来了融资平台的运作风险。主要表现在：一是地方融资平台公司治理机制尚不健全，政府官员、政府分管领导、财政部门负责人等政府人员兼任融资平台公司管理层的人事现象还存在，导致项目专业人才缺乏。二是大部分地方融资平台资产规模小，出资能力弱，经营实力不强，注册资本多由各类国有股权整合而成；三是由于地方融资平台运作的项目很多具备商业性和公益性双重性质，部分项目资金依靠财政拨付，因而受到地方政府财力限制，由此财力较弱地区的融资平台存在更大的潜在风险。
　　（二）地方财政隐形负债风险
　　地方财政的隐性负债风险主要来自三个方面。一是地方政府债务对地方融资平台高度依赖带来的风险。利用地方融资平台融资在地方债务资金来源中的占比超过80%，同时地方政府通过融资平台举债融资的成本远远高于财政部代发的地方政府债券的成本，这也加剧地方财政的负债压力和风险。二是地方融资平台收益缓慢，易导致偿付困难。地方融资平台贷款主要是中长期贷款，尤其是国开行发放的贷款多是投放于产业建设、民生领域等，贷款期限越长，不确定性越大，随着期限内国家产业政策、行业发展、未来投资计划、城市建设整体规划等的变化调整，都可能带来利率等的变动，同时地方政府及其融资平台如果存在道德风险，可能造成贷款无法按时足额偿还。三是当地方融资平台的经营收益或现金流不足以偿还债务，需要土地债务可能转嫁到地方政府，形成政府负债。首先，据公开披露数据显示，地方融资平台70%的贷款通过土地开发权和地方政府财政偿付，然而近年来随着对房地产业实行的严格的宏观调控政策，土地交易日渐冷清，依赖土地开发偿债难以为继，存在较大风险。其次，地方政府如通过多个融资平台同时举债，且没有纳入债务预算管理，投融资平台负债规模增长过快加重了地方偿债压力，同时地方财政收入的增长是有限的，尤其是随着新一轮增值税改革的进行，对地方财政收入造成一定影响，直接导致地方财政偿债能力下降，负债的增加和收入有限增长甚至下降的共同作用下可能导致地方政府债务过度膨胀甚至爆发地方债务危机。
　　（三）银行信贷风险
　　1.融资平台高度依赖银行贷款。银行贷款是地方融资平台的主要融资渠道，据统计银行系统承担了投融资平台债务规模的70%以上。地方基础建设、产业建设、民生和社会事业方面的资金多向国开行申请贷款，一旦地方财政无力承担巨额贷款，这些债务就会转换为银行的不良资产，影响国开行自身的运营发展，造成资源浪费，甚至会影响其他项目的顺利进行。另一方面，随着国家层面实施稳健的货币政策，银行信贷控制将更加严格，如果地方融资平台不开拓其他融资渠道，一旦无法继续从银行获得信贷资金，将会导致许多项目烂尾，引发社会风险。
　　2.信息不对称带来的风险。地方融资平台的融资状况不透明带来信息不对称的风险。国开行无法全面掌握相关信息，有的地方政府也对不同层次政府的平台负债和担保状况不甚了解，当地方融资平台经营出现问题，就直接转嫁给银行，可能引发连锁反应。
　　3.平台银行贷款担保物不确定性带来的风险。地方融资平台贷款品种多为项目贷款，贷款方式主要是抵质押担保。抵质押担保包括地方政府信用和应收账款抵押、土地抵押两种方式，后者比重较高。应收账款方面，存在债务人是否按期足额偿付、债权的真实性等风险，土地做贷款担保物方面，存在土地流动性、价格波动、出让限制等方面的风险。由此可以看出，以应收账款、土地抵押为主的抵质押担保贷款存在较大的不确定性，由此带来地方融资平台潜在的风险。
　　二、加强地方融资平台风险防控的措施建议
　　（一）探索其他政府财政融资方式
　　针对地方融资平台过度依赖银行系统、融资成本高等问题，应当积极探索地方融资方式，拓宽融资渠道，开放市场，引导民间资本合理流动，完善地方融资体系，进一步降低地方融资平台成本。可以对引入市政债股权投资基金等新兴地方融资方式进行尝试探索，条件较为成熟的地区，可以进一步推动地方融资平台规范化，尝试组建地方政策性银行，规范政策性银行管理方式等。
　　（二）建立地方财政融资平台的债务偿还保证机制
　　地方政府要提高财政偿还能力，设立专门的政府债务偿还基金，并覆盖其全部债务，同时编制完备的本息计划，明确规定此类基金的用途，以防挪用。针对公益类项目，为解决公益项目收益不足以偿还本息的问题，应在每年初制定预算，从债务偿还基金中拨付一定比例，防止公益类项目出现资金断流的问题。
　　（三）建立和完善国开行与地方政府长效合作机制
　　国开行作为支持基础建设、支柱产业建设、民生领域和社会事业的政策性银行，势必会对地方融资平台给予长期持续的信贷支持。因此，为防控地方融资平台风险，要建立完善国开行和地方政府的长效合作机制。首先，与地方政府及其相关部门要建立定期或不定期的沟通机制，敦促地方政府履行还款责任；其次，要建立及时的信息通报机制，及时反馈地方融资平台贷款风险状况，对存在的问题及时有效地进行协商解决；最后要加强信息披露，信息共享。长期合作机制有利于银行积累地方政府信用、财政能力等方面的信息，减少信息不对称，降低信 息获得与验证的成本。
　　（四）国开行要严格贷款准入并加强贷后管理
　　1.严格贷款准入。严格执行上级关于地方融资平台贷款准入标准，设置地方财政收入、税收增速、负债率、偿债率等指标进行综合评价。贷款遵照先续建后新开的原则，防治出现烂尾工程。项目建设贷款要和具体项目挂钩，项目资金落实按照规定进行，贷款需要提供有效担保，融资平台要保证项目资金足额到位，来源合法合规。对于出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理制度不到位的融资平台，严格限制贷款。国开行在长期的业务实践中，逐步建立一套中长期信用风险管理办法，加强对融资平台的风险分析和评估，有效预判潜在风险，大大提高了风险管理的预见性和主动性。
　　2.强化贷后管理和资金流向控制。为防止出现贷款后的信息不对称风险，要严格控制信贷资金流向。在贷款发放前要严格审核融资平台交易资料是否遵照合同约定条件，防范资金被挪用。贷款发放后，要监督资金是否按照规定用途和进度使用，如出现项目建设期间抽逃挪用资金，则要求融资平台足额补齐，无法补齐的银行可通过暂停贷款责令其整改。同时，银行要定期对项目盈利能力、融资平台资本偿还能力等风险项进行评估监控。
　　3.做好存量贷款管理工作。做好存量贷款管理。对融资平台客户按照贷款额度、期限、风险状况等指定具体管理责任人，对贷款条件、贷款合同、抵押担保方面逐户全面整改，对融资平台自身经营现金流不足以偿还贷款的，要加紧落实新的现金流、抵质押物和其他有效担保，有步骤地做好存量平台贷款资产保全工作，及时化解风险。
　　4.抓好贷款期限管理。加强对到期贷款的预警管理，贷款到期前向融资平台发出还款提示通知，同时完善账户信息系统，对其进行检测，结合实地考察方式，全面掌握资金变化情况、融资平台经营状况，定期评估地方政府财力、负债状况、偿还能力等，以使银行能及时安排贷款期限、方式和风险缓释，对原有期限安排不合理的贷款，经合法手续后可适当延期或展期。
　　5.定期组织贷款后评价工作和贷款压力测试。为减少信息不对称，银行定期组织对融资平台已建成项目贷款后的评价工作，评价结果作为日后向融资平台项目贷款决策的参考依据，评估其信用状况和违约风险等。同时，银行适时开展贷款压力测试，累积压力测试历史数据，分析极端条件下的融资平台贷款风险、承受能力，以使银行能有针对性的采取相应的风险防控措施。2012年以来，国开行进一步加强了信用风险管理基础工作，提升压力测试情境设置，加强评级管理，对风险防控产生重要作用。
　　三、结语
　　我国处于城镇化和工业化的上升发展阶段，各地进行的基础设施建设和产业转型所需的资金量十分巨大。在这种背景下，地方融资平台对于地方政府融资有着十分重要的意义。同时，也应当正视地方融资平台存在的不足和风险，加强地方融资平台风险防控。国开行作为地方项目资金的主要来源渠道，务必采取有效措施防控风险，保证地方财政资金安全，更好地为经济发展服务。
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　　作者简介：蒋斌（1979-），男，浙江宁海人，国家开发银行副处长，硕士研究生，经济师，主要从事信贷业务。