政府减灾行政管理建设

　　灾害管理是这样一种技术与行为，它通过法律的、行政的、宣传教育的、经济制约的或其它有关的手段，控制、约束并引导人们对灾害的反应及减灾行为。具体讲要做到:协调有关减灾的分区域、部门与环节;影响并改善人们的减灾观念;规划并调整减灾发展的目标及相应的背景条件;设计并组织与减灾相关的重要活动(含城市危机演练等);如何协调有利于社会和谐发展以及趋利避害、提髙减灾效益的途径等。

　　灾害管理的主要任务是:(1)减灾的物资管理。这不仅指堤防的建设,更要考虑到应急及日常备灾的配置，减灾的全盘计划如“十一五”计划等。(2)为城市安全的物流运行状态的管理。如专用于减灾物流路经或载体的规划及审批,对生命线系统的减灾特别管理,在必要时发布命令迅速切断电力、煤气等生命线系统的输送网络，以避免爆炸、火灾等次生灾害的发生。⑶减灾决策的综合管理。城市面对突发事件或巨灾有一个二次决策问题,首先是科学决策’而后要通过预报意见的可信度、预报可能对社会的冲击力及影响面再作出决策,它是一种本质及方式上的管理决策。(4减灾经济的管理。减灾过程是财力的消耗过程，同时也是财力的再创造过程,减灾经济管理的重要目标是如何能从社会发展的整体安全出发,选择最适宜的减灾经费的合理投入比,并形成可操作的减灾效益优化模型。（5碱市保障的管理。在现有条件下，一遇大灾仅由政府负责灾害保障有许多负面影响，不仅不利于防灾,也不利于救灾。特别当发生重大灾害事故时，会引发灾害保障危机,一方面对意外的保障支出政府无力应对，另一方面灾民也会由此产生不满,极不利于社会和谐。减灾保障的有效管理在于推进灾害保障方式的多元化。(6)减灾机构的管理。减灾,尤其是城市减灾是一项极为复杂的系统工程,几乎关系到毎一位国民的利益,同时也要求全社会的每一个机构都要主动地参与,除地震、防汛、气象、生命线系统、地质、人防、消防、环保、城建等专门减灾机构外，许多社会一般服务性行业也应成为减灾系统中的重要因子。它体现了减灾的政府性与全社会性。⑵减灾的行为管理。这种行为管理不单单指团体的行为,同时也包括减灾个人的行为,即用强制手段限制人们不去做有害于城市安全及对减灾不利的事,利用行政组织的方式促进有利于减灾的行为。减灾行为管理的核心是对人的管理，应从培育公众安全文化素质入手,强调知识培训、减灾演习及行为的安全控制。⑶减灾信息的管理。灾害信息是科技减灾及政府决策的第一要素。尽管灾害过程与减灾过程中皆存在错综复杂的多因素联系与制约,但减灾管理的共性要求对信息监测、传输、处理及决策实施统一管理,绝不可由于信息的阻碍,而拖延减灾决策科学化的进程。

　　一、如何体现政府减灾行政管理建设的原则呢？

　　1 .从应急建设方面讲:(1)重要应急减灾行为的决策,最重要的是时机的把握。如对特大洪峰,在紧迫的情况下有可能决堤泄洪，但这会造成损失，因此这种决策必须是有事先预案指导下的应急预见性决策。(2)减灾的应急管理更强调应急指挥，它不仅要求有紧迫性,更要体现权威性与集权性。为此特别要求建立起可靠性高的硬件系统，以及提高信息的完备性。⑶减灾的应急管理的有效决策不仅强调分级和行政第一长官负责,更要求应急决策的协调机制。其关键时刻、关键环节的管理协调要做到:一是有关职能部门间的横向协调,减灾与非减灾部门的横向协调;二是由这些机构及部门的共同上级部门做出总的带有权威性的应急协调,从而使突发危机状态下的决策指挥是“一个”声音。

　　2. 从常态建设方面讲:(1)总体优先的原则。城市减灾管理的实施需要各有关方面相互配合，减灾效果也需以系统的整体效益来实现，所以减灾管理必须有为保证全局而牺牲局部的观念。（2)注重长远及超前的原则。由于灾害常态管理的效益是“隐性”的和,所以有大量超前性、预见性工作要做。（3)减灾管理的日常化。日常管理重在以平时大量的基础性研究与前期工作如减灾规划、安全设计、安全评价、安全监理、安全文化教育、灾害统计与数据库建设等为前提,其中有大量是传统城市管理中所不熟悉的内容。（4)依法管理的原则。灾害立法及规章用一定的强制手段约束各层面人该如何做。伹应注意到，国内减灾管理之所以难综合,是因为各灾种基本上是沿用自成体系的各自法规，尚缺少城市及国家层面的综合减灾法或条例。⑶减灾保障的管理。由于灾害保障主体的选择是多元化即由政府、企业、居民、个人以及社会援助单位共同承担责任，所以减灾保障管理要涉及灾害的政府救济、灾害的社会保险、灾害的商业性保险、灾害的互助保障与灾害的社会援助等。

　　3. 政府在安全减灾管理上的特定身份。作为管理者的政府不能只注重经济效益;作为所有者的政府不能忘记其管理职能;作为投资者的政府要服从于作为管理者的政府。认清政府在安全减灾管理中的三维空间，明确应履行的职能，不但有利于管理准确到位,还有利于精确地把提度。政府作为管理者,是人们感知得比较多的，也是从计划经济向市场经济转变过程中正在逐渐规萡的方面。在市场经济条件下，作为管理者的政府,追求的是社会的整体利益和长远利益。政府安全管理的基本职能是依法行政,政府的行政权力就是依法维护作为所有者的政府的收益的实现，也保护所有其他经济实体的合法权益。依法行政既要严格执行法律，又不能超越法律。安全管理的最终目标是保障社会经济安全的发展,如政府作为国家所有者的代表,需要正确履行其所有者权益。作为所有者的政府,在市场经济条件下,首先要坚持安全保障的原则,其二要将行政审批方式增加安全审批权。从经营城市的一面看，要追求收益最大化，这是有条件的，因为安全资源是短缺的。但毕竟政府还有管理者的职能，发展是第一要务。因此，政府要有自觉维护公平的机制,并不以收益的最大化为根本目的,而是以资源和保障经济发展的双重目标为目的。

　　4. 以政府减灾行政为依托，重新界定政府防灾减灾组织的职能。在现有政府行政管理职能中，增加应对危机与灾害的管理职能符合国际惯例。在目前各国政府组织系统中，多以管理各种灾害事件为主要职能的机构如警察局、消防局、民政与民防、安全减灾等。但许多城市的突发事件又远远超出这些传统的危机管理机构的职责、权限和能力范围，从而导致新的危机管理部门的问世。国内外不少城市都出现机构膨胀，在危机到来时,整个政府管理职责不清,或互助推诿,或重复工作。现在强调的政府减灾行政,是要按“应急”与“常态”两大方面去再评估一下政府各部门的职能，进一步明确各自在灾害面前的责任及义务，形成一个有效管理的政府型全危机(或全灾害)的管理系统及机构。

　　5.政府减灾行政建设重在提髙政府的能力。以政府救灾为例:政府是责任主体，要创造和谐社会，政府纯粹的防灾减灾追求是必要的。政府救灾的方式是多样的：向灾民发放救济款;抢救受灾人口及安置受灾人口；组织人力、物力抢救物质财产;组织人力、物力修复公共设施(主要指城市生命线系统）；向灾民提供基本的生活必需品;组织医护力量救助灾民;组织社会警力保障灾区治安等。因此,不论社会救灾能力发达与否，政府救灾的必要性必须强化。政府救灾是由灾害所引发的经济后果、社会后果所决定的;政府救灾是由灾害对城市和国家经济增长GDP的影响所决定的；政府救灾的大力投入更是由政府自身的职能所决定的;政府救灾也是由政府具有救灾抢险的能力优势所决定的。在此基础上应研究深化中国政府防灾、减灾、救灾等体制改革的新思路。

　　6.省效政府呼唤政府减灾行政效率。有效的政府对于可持续发展是不可或缺的。拥有一个有效的政府,不仅仅是一个城市公众的“福气”，更成为国际社会的文明标志。何为有效的政府,在它诸方面基本特征中唯有政府执政能力及工作效率至关重要,而这种执政能力及绩效考核中又唯有对突发事件与灾害的应对能力最重要。城市减灾的常态建设靠配置效率优化，城市综合减灾管理靠制度及立法的效率,城市应急管理则依赖于系统机能完好度及动态效率，所以，必须在城市安全减灾的价值取向及公众安康的大前提下确定有效政府的内含。

　　二、国内外灾害管理比较研究

　　1.体制比较。以前,灾害事故管理均属地方事务或部门事务,这一点中外基本相同，如机构设置、经费支持等均由地方或部门负责。伹随着灾害事故规模的增大和各种重大灾害事故的增多，单靠本地方、本部门的力量显然难以应对。如前苏联的切尔诺贝利核泄漏事故，不是电力部门能够单独解决的;中国长江的洪灾也不可能只威胁一个省。因此,必须形成跨部门、跨地区的支援，才能有效地处置灾害事故。

　　近年来，许多发达国家都由中央统一规划建立了特种消防救援部队。法国的民用安全总局就设有4个直属行动支队（包括18个扫雷排爆单位、1个航空基地和20个直升机基地），负责重点区域的森林保护、全国范围的排爆和爆炸物销毁以及支+5国内国外的重大灾害事故救援。1989年,前苏联总结切尔诺贝利核电站与亚美尼亚大地震的经验教训，国家消防总局组建了8个抢险救援大队(共1600人），由中央拨款，装备各种器材,随时待命出动,被誉为“消防近卫军”。美国从1991年起，在全美各地建立了27支机动救援队，每队建立时由联邦财政一次性补贴装备费120万美元，然后每年补贴8万美元。平时受所在地消防部门领导，当发生大的灾害事故时，由紧急救援署调动,6小时可到达国内任何地点。这些国家在灾害事故管理上已经形成在全国统一立法规划和指导下,以地方自治为主,实行中央与地方相结合的体制，比较成熟完备，适应现代灾害事故管理的特点和发展规律。

　　我国现行的灾害事故管理体制基本上是按照灾害事故的种类，由政府和其他社会机构分别承担和设置的,属于单项的灾害事故管理。其特点是灾害事故的预测、预报分为部门,分类、分区域的单一管理。我国建立了一些统一指挥部门，如减灾委员会，但缺乏统一指挥、机动、常备的专业救援力量,因而体制尚待完备。所以,打破单项管理模式，建立统一指挥的综合管理部门,并组建由其调动的常备的专业救援力量，是体制完备的可靠途径。

　　2.功能比较。城市的工业生产、交通运输发达,高层、地下建筑多，用水、用电、用气量大，物资财富集中，人员密度大。城市不但成为众多灾害事故的集中地和载体,而且发生灾害事故会造成巨大的经济损失和人民的群死群伤。在现代城市中，灾害事故的多元性(复杂性)、突发性表现尤为明显，而且其中伴随大量次生灾害。这就要求有一支多功能的及时救援机构，这一职能自然而然地落到消防队伍身上。消防部门作为社会救援主体是国际上的通行做法。

　　如日本通过制定国家法律、法规，明确规定消防机构的三大任务是救火、救急、救助。救火即承担所有灭火救援工作;救急业务主要是承担社会福利保障任务，如抢救伤病人员等;救助业务则是承担交通事故、工程事故.、水难、自然灾害(地震、海啸)等救助工作。为了保障三大任务的完成,在全国相应建有防灾训练中心,利用现代化的宣传媒体对全体公民开展防灾知识教育和多种形式的防灾模拟训练、演练，同时配备了应付各类灾害事故所需的装备，如直升机、水陆两用车、工程车和精密摄影像技术、微机系统等高科技器材。1955年，法国颁布新的民防法，将消防职能扩大到包括核救援、化学救援、紧急负伤人员（含被罪犯杀伤的人员）救援、爆炸物的排除、森林保护等在内，又将消防机构自上而下定名为民用安全保卫局。1979年，美国成立联邦紧急救援署，统一负责火灾、地震、洪水、风灾、爆炸、化学事故、核事故、核销毁等各种灾害以及国际争端中的难民安置等灾害事故救援工作，直接向总统负责,将原隶属商业部的全美消防管理局并入该署，但仍用以上称谓，保持相对独立。英国、德国等许多国家虽然消防机关名称未变,但也不是单一功能的灭火组织。各国的经验都说明，以消防队伍为主体，建立一个多种灾害的紧急救援队伍,最为节约，也最为有效。这已成为现代化城市的特征之一，也是世界各国的共同取向。

　　我国的各防灾救援力量功能比较单一，这是与体制中的单一管理相联系的(如消防部门仅负责火灾扑救及相关工作)。近几年，情况有些好转。1995年国务院转发《消防改革与发展纲要》和1998年颁布的《消防法》，都提出了消防队伍向多功能发展，除完成火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害事故的抢险救援。伹实际相关的配套措施往往跟不上，使上述规定成了一纸空文。如缺乏其它主要灾害事故的学习培训,缺乏配套装备和器材，这使目前的消防队伍尚难以应对灾害事故的多元性。再如各地的防汛抗旱指挥部，临时性太强,又缺乏专业性(往往在沿期或旱期由某领导临时“挂帅”），缺乏完备的灾害事故救援方案,无法应对灾害事故的频发性。这方面可以借鉴国际通行做法’把现有消防部门的功能扩大’并实施一系列具体措施,切实将其转变为一支多功能的及时救灾队伍。

　　3.力量构成比较。现代灾害事故救援中，需要大量的物资、人力，而且要求迅速、及时地配置到所需之处。这一点从“9•11”事件可见一斑:纽约、华盛顿遭到袭击之后，美国卫生和公众服务部火速成立全国医疗紧急救援系统,组织全国7000多名医生、护士和医药专家及其它医疗人员编成80个医疗小组赶往受灾现场;美国红十字会在东部沿海各城市收集了60000品脱(1品脱约合568cc)的血液，动用军车将血源送往各大医院;单新泽西的伯根县当局就出动了约500辆救护车赶往乔治•华盛顿大桥;整个纽约市大概共需6000余只运尸袋;消防队员配备了大量的照相机与地下声音探测器，以及最优品种的德国警犬，在废墟寻找受害者;有3000多吨瓦砾和砖块由哈得逊河上的轮渡运往新泽西州的垃圾处理厂。如此浩繁的工作,单靠几个救援机构是远远不够的,也是不现实的,这就需要多种力量的联合行动。

　　我国灾害事故的社会防范力量与国外相比，各机构和力量的组织化程度较髙,政府行为较明显,而民间行为的作用不是很突出。我国的各种社会力量,基本上可以分为三种类型:第一种类型是政府部门设立的专门机构,如公安机关的消防部门和交通管理部门,国家的各级安全监察机构和保护机构等;第二种类型是企亊业单位自身成立的各种安全组縝，如单位的治安保卫组织和安全技术管理部门;第三种类型是社会的其他相关组织机构,如保安服务公司和保险公司、各种减灾服务组织等。我国的民间防灾力量十分薄弱。以消防为例，早期的地方专职消防队在运转中困难重重，生存的空间狭小,人员装备差，缺乏正规化的管理。特别是志愿者组织，这是我国目前救灾中最缺乏的。中国早自清朝中叶，从上海、苏州、福州、天津、广州等商埠和广东香山(现在的中山)等发展较快的侨乡开始，渐及华南、华北、西南的许多市县,也先后出现了类似志愿队的救火会、水会、水龙会所等民间消防组织。遗憾的是，由于后来灾祸战乱，政权更迭,这种既节省人力、财力、资源,又体现良好道德风C的志愿(义勇)消防体制没有得到继承和发扬。

　　三、结语及建议

　　建构政府减灾行政管理有多重含义。第一,对于一个国家完善的防灾减灾体系要讲综合减灾即要全面认知并整合自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、恐怖袭击等突发危机事件;要在各单一灾种信息釆集后的基础上使信息共享与综合；要形成应急预案与城市减灾规划的综合;要形成社会与政府减灾行为的联动;要使减灾“硬件”与“软件”有效整合等。第二，由于国家、市场、公民社会的安全已成为现代区域及大城市公共管理必须面对的基本问题，所以按照“现代风险社会”的理论，必须发挥政府在综合减灾上的主导作用。一方面要建构完备的预案框架及体系,另一方西必须利用当前的时机如抓住联合国第二届世界减灾大会提出的任务及我国“十一五”计划编制的机遇,加强国家、城市等各层面的防灾减灾基础性规划编制，努力做到应急建设与常态建设的并举与优化结合。

　　建构完备的政府减灾行政的核心,就是要使应急建设与常态建设有机地统一起来。按中国的现状并借鉴发达国家的经验，从管理发展阶段、组织机构、规划计划、法规、参与主体等方面，完善国家综合减灾机制建设。现行所作的应急预案是属于政府减灾行政中的应急环节，这是必须具备的国家能力及素质。同时，我们也必须抓紧建构政府减灾行政中的另-大项即常态建设，这是中国目前尚薄弱的环节。如通常讲的“三制”即“体制、机制、法制”，我们都处于开始建构的初创期，急需综合减灾层面上加以整合与强化。

　　目前,要借国家实施应急预案的契机，有计划有步骤地尽快安排常态建设的“三制”建设,使国家应急预案与防灾减灾常态建设并举，尤其要抓紧修编《中国减灾规划》(1998〜2010)的内容，并使之与“十一五”计划相结合，开创中国应急建设与常态建设并重的综合减灾可持续发展之路。

　[作者简介]金裔(1957-)，男，北京市建筑设计院髙级：T程师，中国灾害防御协会副秘书长;