试析我国民族自治地方立法权

　　论文摘要 我国是多民族的国家，民族区域自治制度是我国现行的基本国策，民族自治地方立法是我国立法实践的一个重要内容。本文认为从理论上研究民族自治地方立法的基本问题，对指导我国立法实践具有重要意义。

　　论文关键词 民族 自治地方 立法权

　　我国依法建立民族自治地方自治立法监督制度，对促进民族自治区域的和谐发挥了重要作用，为社会主义事业的发展奠定了良好的基础，推动了社会生产力的发展，促进了民族和谐。

　　一、我国民族自治地方立法权的原则

　　从地理区域的角度来看，民族自治地方存在着五种立法权，包括：制定和变动地方性法规的权力、制定和变动地方政府规章的权力、制定和变动自治条例和单行条例的权力、一定程度的立法监督权、一定程度的授权立法权。其主要原则包括：依法监督原则、法制统一原则、保障民族自治地方自治权原则。
　　（一）依法监督原则
　　民族自治地方自治立法监督从性质上说，是国家行驶权力的具体形式之一。依法监督是自治立法监督的重要原则，必须依据法定的程序进行，法定的程序对民族自治地方立法具有监督意义。同时，法律对民族自治地方立法监督权的行使范围作了限定，必须在法定的权限范围内行使监督权，这将会防止自治立法监督主体怠慢，阻碍了行使主体的监督权限。
　　依法监督原则要求自治立法监督必须按照法定程序行使权利，带有强制性、程序性的立法监督。同时，立法监督主体也要遵照法定程序实施监督，从目前形式来看，过分看重结果而忽视过程是我国普遍存在的法律意识。
　　（二）法制统一原则
　　法制统一原则首先要求自治法律都与宪法保持一致，国家法制的统一要求国家的各种规范性法律文件组成相互联系、相互协调的有机整体。法制统一要求民族自治法规不得与其他上位法律抵触，必须依据法律规则做出变通，但这种变通要求严格，不能跨越界限。在实践中，民族自治地方立法必须互相统一、互相协调，于同位阶的自治法规而言，具有有效的法律效力，一般人难以判断，容易造成人们在适用这些法律规范无所适从。
　　（三）保障民族自治地方自治权原则
　　民族自治地方的自治权以宪法的保障作为前提，享有比较宽泛的自治权。民族自治地方立法必须要维护国家法制统一，充分保护民族自治地方的立法权，一般地方的立法监督权主旨必须不得与国家法律规则冲突，维护国家的相互协调统一。

　　二、民族立法权存在的缺陷

　　（一）只重视法制统一，忽略自治立法权保障
　　民族自治立法权是以维护法制统一和保障自治立法权为价值取向的制度，这与一般地方的立法监督制度相比，具有相似性和差异性。二者的相似性表现在都要维护国家法制的统一，差异性也是明显的。名族自治立法要切实保障民族自治地方的立法权，一般立法制度不能保障这一价值目标，我国法律也没有确认一般地方行政区域享有民族自治地方立法权。
　　我国实行民族自治立法监督制度在形式上过度强调统一，忽视了保障自治立法权的意义。我国《宪法》在赋予民族自治立法权的同时，严格规定了自治立法的监督措施，主要目标就是维护国家的法制统一。其中立法程序包含提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法案等五个步骤，表决和通过法案是立法程序的关键，决定这个法案是否能够成为法律。自治立法机关表决通过自治法规案后，生效与否都只有全国或省级人大常委会的批准方可生效，这种不合理的规定破坏了宪法的逻辑统一，也破坏了民族自治地方立法权的完整。由此可见，民族自治地方自治立法机关规定的立法并不完整，表决通过的自治法规只是个“半成品”，要等到自治立法监督机关正式批准方可生效。
　　不仅如此，自治立法监督制度对监督主体错误或是不当的自治立法监督，自治机关并不能申请救济，其实就是自治立法权受到侵害时寻求不到法律的救济，这也间接解释了五大自治区的自治条例为什么至今尚未出台的原因了。
　　（二）重视内部的层级监督，忽视外部监督
　　全国人大常委会、国务院、省级人大常委会是民族自治地方自治立法监督的主体，全国人大常委会和省级人大常委会的监督具有关键意义。我国的立法监督体制具有权利机关内部层级监督的特点，与“议行合一”的原则一致。
　　我国的最高国家权利机关是全国人大，国务院、最高人民法院等都要受人大的监督。对于一般地方而言，地方国家权利机关是地方各级人大，各级地方政府及法院都要对其负责。这种特殊的政治体制决定了我国只有上级人大对下级人大具有权威性和监督，行政机关和司法机关也不能对人大及其常委会进行法制监督。
　　这种特殊的政治体制避免不了偏重内部层级监督，有很大的缺陷，只有上级机关才能对下级机关经行监督。这种权力的监督容易使监督体制成为一种形式主义。容易出现违背宪法、法律问题的司法机关难以进入监督体系，立法监督的效果难以达到预期的效果。
　　（三）缺乏自治立法监督程序
　　我国现行的自治立法监督体制的基本缺陷便是缺乏相应的程序规制，其中备案和批准制度是其中最重要的典型缺陷。
　　备案是我国立法监督中很重要的制度，主要是指立法主体将通过或批准的规范性文件的主体进行登记、存档。多数学者认为备案与审查是相互联系的，二者还应当与撤销制度相互结合，才能达到有效的立法监督效果。我国法律对备案、审查和改变、撤销制度的规定，没有以具体的实施程序作为基础，没有把制度紧密联系在一起的程序规范。因为缺乏明确具体的操作程序，没有相应的责任制度，直接导致了自治法规被监督主体违法或不适当而撤销改变。
　　批准是立法监督机关对立法主体制定的规范性法律文件进行合宪性、合法性的审查，并决定是否生效的一种立法监督方式。在自治立法实践中，由于缺乏法定标准和运行程序，理想的监督效果没有体现出来，损害了自治立法的监督制度，民族自治立法权无法得到保障。

　　（四）自治立法监督责任制度没有建立
　　立法的核心和基础是对国家权利的控制。一方面维护社会秩序、政治社会价值的有力保障，另一方面国家权利也有消极的一面，国家权力的扩张没有约束，会破坏社会进步、妨碍人权的实现。
　　我国设立的自治立法监督主体的监督权也是一种国家权力，若是不加以规制，也会有被滥用的危险。自治立法监督主体仅享有立法监督的权力，而不用承担立法责任，这直接导致了自治立法权的监督主体受到侵害，使立法权大打折扣。
　　在我国法律条文规定中，任何实体权利若没有法律程序保障，立法赋予的法律实体权利也不会有任何的意义。可以看出，民族自治立法监督责任制度上的缺陷，阻碍了少数民族自治权利的实现，没有切实保障民族自治地方立法权，严重损害了民族自治制度的统一和谐。

　　三、民族自治地方立法权的优化对策

　　（一）明确中央与民族自治地方的权限划分
　　立法权限是立法制度中的核心要素，也是立法监督体制完善的前提。立法权限划分不明是造成我国立法冲突的首要因素。
　　中央与地方权限的划分是各项关系的基础，从当前的国际形势来看，无论是联邦制国家，还是单一制国家，中央与地方权限的划分时常引起争议，有的国家甚至还会因此发起内部动乱。纵观各国有关中央与地方权限的划分方式：第一种类型是像美国、瑞士这种国家以列举的方式列举中央立法的事权，未列举的事权视为归属地方的权限；第二种类型是以南非为首的国家，列举地方的事权，而将未列举的事权归属于中央；第三种类型是以加拿大为代表的国家，分别列举中央与地方的事权，未列举的事项按其性质属于中央。
　　就我国而言，笔者建议应将按照我国的《宪法》、《民族区域自治法》的规定，增加明确划分中央与民族自治地方权限的条文，可以分别列举中央与民族自治地方的权限，并明确规定没有列举的事项，是直接属于中央的权限，具有民族地方性质的条文属于民族自治区域。
　　（二）完善民族事务委员会的立法监督功能
　　在我国，全国人大常委会和省级人大常委会，各自都有立法任务，并严格监督一府两院的工作，对下级权力机关的立法活动进行监督。全国人大常委会与省级人大常委会要完成立法监督任务，需要借助于专门机构。
　　为了强化全国及省级人大民族事务委员会对民族自治法规的审查功能，需要对民族事务委员会加以改革，这需要从两个方面着手：一是充实人大民族事务委员会的办事机构，人大民族事务委员会工作仅靠居委的十几个委员是不够的，人手缺乏，对自治法规的初步审议无法承担；二是实现全国及省级民族事物委员会委员职业化，让这些委员们尽职尽责，全心全意的投入工作，高效率地完成法律赋予人大民族事务委员会的权限和职责，提高权威性。
　　（三）依法建立健全民族自治地方立法监督程序
　　民族自治地方的立法监督程序是立法有效运行的保障，我国对民族自治立法监督程序的规定是有限的，是有原则性和纲领性的。若是想要彻底改善这种状况，应当建立相应的立法监督程序，完善批准、备案等制度的法定程序，依法保障法律程序的正常运行。
　　完善批准的程序四点：确定批准自治法规的主体、明确批准的审议范围、明确批准的时间、对可能引起上级国家机关与民族自治地方事权争议的自治法规草案，应通过听证程序解决争议；完善备案程序：第一要确定备案审查专门机构，在全国人大下面设立专门的立法监督委员会，从事立法监督工作，保证立法工作的正常运行；第二要落实撤销制度，全国人大有关专门委员会负有审查备案之责，要想提升审查备案的权威性，撤销制度是最有效、直接的途径。
　　（四）完善自治立法监督的内容
　　自治立法监督是对立法活动的监督，主要包括四个方面的内容：自治立法主体是否适格、立法权限的行使是否合法、自治立法活动是否符合法定的程序、自治立法活动所产生的自治法规的内容是否合宪、合法。此外，自治立法活动产生的规范性法律文件内容是否完整、落实，都应该成为立法监督的内容。
　　自治地方立法体现了中国的基本国情，是实现和保护民族利益所需，对促进民族共同繁荣具有重要的意义。民族自治立法权在立法体制中占据着举足轻重的作用，是国家法律监督制度的重要组成部分，在维护国家统一、监督立法发挥了积极作用，积极推动了社会主义事业的发展。