我国宪法规制预算权及改革建议

　　作为现代国家财政体制的核心，预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题。尽管预算在形式上表现为一堆货币价值数字，但隐藏在数字背后的实质，关乎国计民生的整体发展，是“人民对国家施政计划进行监督的重要手段”。

　　自近代以来，预算权就被视作是掌管和控制国家“钱袋子”的权力，备受民主国家的关注，许多国家不仅制定了完备的预算法律，而且还在宪法中设专章规定预算制度，在实践中政府预算公开也成为建立阳光政府的基本要求。通过对预算的合理分权实现财政民主，成为西方法治发达国家对完善我国预算制度的启示。

　　一、宪法与预算权

　　1.预算权概述

　　预算权是预算管理职权的简称，被定义为“确定和支配国家预算的权利和对于国家预算的编制、审查、批准、调整、监督权力的总称”，具有以下法律特征：“预算权发生于国家预算收支管理领域，体现国家的财政分配关系，是国家财政权的重要组成部分;预算权的主体只能是国家权力机关、国家行政机关和列入部门的预算的其他国家机关、社会团体和其他单位。任何公民或非预算单位都不得享有预算权;预算权是一种经济权力而不是一种纯粹的行政权，它具有经济内容;预算权的确定具有严格的法律规定性，不能由当事人约定;预算权与预算年度紧密相联系，具有严格的周期性;预算权所体现的利益归于国家、归于全体人民。”

　　2.宪法规制预算权的价值及原则分析

　　在宪法的规制下，可将我国预算法的基本原则概括为预算民主、预算法定和人权保障。这些原则是宪法精神在预算法中的集中体现，是对预算行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范。我国宪法规定：“一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是预算民主在宪法原则中的体现，它所强调的是宪法的人民主权理念;同时，预算制度及预算权由法律规定，旨在关注预算权的规范行使;我国宪法中明确尊重和保障人权，人权保障原则是实现和保障公民预算权利的基本要求。由此看来，预算权是在宪法与法律的规制下进行的，在人民民主国家，人民将其意志上升为法法律，人民又通过法律保障自己的意愿，宪法是保障人民权利的根本大法，预算权置于宪法的民主之下，预算的民主又进一步反映民意，民意在法定的预算权法律中体现，预算过程中公民权利的实现又能够促进民众参与。

　　二、宪法规制下各国预算法的发展及我国现状

　　预算是一个国家或地区使公共事务管理正常运转不可或缺的财力保障, 各个国家或地区的法律都毫不例外地规定了预算制度。如日本1946 年公布的战后《宪法》第91 条就规定：“内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告”。其1947 年颁布的《财政法》第46 条更明确规定：“预算成立后，内阁必须及时将预算、上上一年度财政收支决算等财政事项，以印刷品、演讲或其他适当方式通告国民。除前项规定外，内阁必须至少每个季度向国民报告预算使用状况、国库状况以及其他相关财政事项。”又如《德国基本法》第109条规定：“一、联邦与各邦在财务管理方面应自给自足，互不依赖。二、联邦与各邦在财务管理方面应考虑全面经济均势之需要。三、经由参议院同意之联邦法律，得就预算法、配合景气之财务管理及多年财政计划树立对联邦与各邦共同有效之原则。”我国台湾地区的预算法律制度已经形成了以台湾地区“宪法”有关预算章节为核心, 其它专门预算法律为主要内容的小体系。这是我国台湾地区的预算“法律”在原民国预算法律基础上进一步发展的结果。

　　三、我国宪法规制预算权及改革建议

　　1.我国预算法存在的问题

　　2012 年 7 月 开始，《预算法修正案(草案)》征求意见稿向社会公布，征求意见。我国的经济体制已从计划经济转入市场经济阶段，随着法治国家和服务型政府的建设，随之而来的是政府职能的转变，社会管理向社会治理的转换，要加强政府公信力就要使政府行政运行透明化，使公权力在阳光下运行，保障公民的知情权，参与权，民主权利等。

　　近几年来，借助于行政法规《政府信息公开条例》将政府财政预算报告列入了政府应予重点公布的信息范围，并对信息公开的方式和程序、监督和保障等做出了规定。但在中国现行《宪法》、《预算法》及有关法律中都没有关于预算公开、公民参与的相关内容。政府预算工作的不足，预算编制过于笼统，包括预算收支范围划分不科学、预算科目的编制不细致;预算编制根据不具体;预算编制中缺乏法律依据等问题开始显现，并且受到民众关注。现代法治文明不断进步，我国改革在不断深化，公民对政府权力行使的监督也有进一步的要求，因此，将预算权置于宪法规制下的改革势在必行。

　　2.宪法规制预算改革的建议

　　(1)明确预算公开透明原则。 现代国家政府公共预算之所以要公开，其原初依据就在于人民在政治上是平等的国家主人、在经济上是其私人财产的所有者，而政府预算本质上是一种公共资金的受托决策——政府公共预算资金的点点滴滴均来自于委托人——广大纳税人人民所有的财产而非来自于政府自身。

　　(2)进一步加强公民参与程度。 一直以来，民众对政府做出的预算行为并不完全了解，不了解的只能被动接受，了解的也并没有积极的参与，或是想参与意见却不知如何参与等等问题的出现，说明公民对政府行政行为的参与与监督程度还远远不够。

　　关注预算权的发展，参与预算立法是关系国计民生的大事，不再是国家秘密，也不仅仅是政府权力和职能的体现，国民有权要求预算公开化，让国家财政在阳光下运行，让关乎民生的重大事项能够让民众充分参与，有助于达到最佳的效果。

　　作者：范婷婷 来源：职工法律天地·下半月 2014年2期