现代国家的违宪审查与人权保障

内容摘要：宪法的核心是保障人权，宪法确认了一系列公民的基本权利。为了实现人权的保障，必须保障宪法的实施，则应对规范性文件及国家行为进行违宪审查。现代国家纷纷建立和完善适合本国国情的各具特色的违宪审查制度，主要有四种违宪审查模式。本文主要对这四种模式的有关问题进行分析，并对我国的违宪审查制度进行分析，为建立和完善适合我国国情的违宪审查制度提供借鉴。

关键词：宪法, 违宪审查,人权保障 ,宪法法院

自近代以来，各个国家制定了自己的宪法。宪法的核心和最高价值是保障人权，不论宪法规定的多么完善，缺少有效的保障措施终将使其变成一纸空文，违宪审查制度就是保障宪法得以有效实施，裁定并处罚违宪行为以保障人权的一项根本的宪法制度，现代国家纷纷建立和完善适合本国国情的违宪审查制度，这种制度主要通过四种模式发挥作用。本文主要对这四种违宪审查模式进行分析研究并对我国的违宪审查制度的完善提供建议。
一、违宪审查的理论分析
(一)违宪审查的含义
违宪审查是指具有违宪审查权的国家机关按照法定程序对特定的规范性文件或特定主体的行为是否符合宪法所进行的具有法律意义的审查和处理，是保障宪法正确实施的重要手段。不可将违宪审查与司法审查混为一谈。司法审查是指国家通过司法机关和司法程序审查和裁决立法和行为是否违宪的一种制度，可见司法审查只是违宪审查的一部分。另外也不可将违宪审查与宪法监督等同，宪法监督是保障宪法实施的有力手段，其外延很广，违宪审查只是其唯一一种有法律效力的监督形式，也是其最为有效的监督形式。
(二)违宪审查的构成要件
    违宪审查主要有以下四个构成要件：（1）违宪审查的主体，即具有违宪审查权的国家机关。从理论上分析，违宪审查机关有可能是立法机关，司法机关，行政机关或其他特定机关。（2）违宪审查的客体，即法律、法规、规章等规范性文件和特定行为，甚至在有些国家还包括政党的行为（如德国）。不同的国家的违宪审查的范围是不同的。需要注意的是个人的违宪行为不在违宪审查的范围之内，这主要是因为对个人的违宪行为有其他的专门法律（如刑法、民法）进行规范和调整而且公民无宪法责任能力。（3）违宪审查的标准，即判断其违宪客体是否合乎宪法，不仅包括是否合乎宪法规范，而且包括是否合乎宪法的原则和精神。（4）违宪审查机关的权限，即不仅有权对违宪客体进行审查，而且有权对违宪行为采取强制措施或者做出进一步处罚。只有把握住违宪审查的构成要件才能真正理解违宪审查的含义。
（三）违宪审查与人权保障的关系
       宪法是一国的母法，是国家的根本大法，它也是规定人民权利的总契约。各国宪法都对人权中的基本部分即人作为人的最基本的部分的权利作了确认，并且随着社会的发展和人们对作为人的需求的认识的提高，而在宪法中不断扩大着基本人权的内容和范围。宪法确认了一系列基本人权，其目的不仅在于起着一种宣示或宣告的作用，更重要的目的在于，通过国家权力的作用而保障这种基本人权的实现。宪法的核心和最高价值在于保障人权，但是现实生活中存在着违反宪法，侵犯这些基本人权的情况，主要有以下两种情况：一是当规范性文件将宪法规定的基本人权或宪法权利具体化时，如果规范性法律文件与宪法一致，则法律权利与宪法权利相一致，法律权利受到侵犯意味着宪法权利受到侵犯，启动法律救济，保障了法律权利又保障了宪法权利；如果规范性文件与宪法不一致，则法律权利与宪法权利不一致，启动法律救济是无济于事的，需要启动宪法救济，进行违宪审查，以保障宪法权利或基本人权。二是当公民的宪法权利或基本人权没有被具体化为法律权利时，国家机关直接依据宪法做出的具体行为侵害了公民的宪法权利或基本人权的情况下，就无法通过法律救济的形式来保障基本人权，则也需要进行违宪审查来保障公民的基本人权。否则，公民的基本人权就失去了保障，宪法作为人权保障书的价值就无法实现，宪法便成了一纸空文。所以为了保障公民的基本人权，就必须对侵犯人权的规范性法律文件及公权力的行为是否符合宪法进行审查，并对违宪行为采取强制措施或做出进一步的处罚。
二、现代国家的违宪审查制度
      当今世界多数国家在长期的宪政实践中根据本国的具体情况，建立了比较健全的违宪审查的制度，作为保障宪法实施、保障基本人权实现的重要手段。纵观当今世界各国的宪法规定及宪法实践，将违宪审查制度依据违宪审查主体的不同主要分为以下四种模式：
（一）由立法机关负责违宪审查的模式。（1）此种模式的渊源是英国的议会至上原则和前苏联的民主集中制原则。英国议会作为立法机关拥有至上的权力，英国人认为，议会是选举产生的民意代表机关，代表国民的意志，应该拥有至高无上的地位和广泛的权力，法律由其制定，也应由其进行违宪审查，监督实施。英国由议会负责违宪审查有其独特的国情。前苏联的民主集中制原则是这种模式的另一个渊源。民主集中制是社会主义制度的一个基本原则，所以，所有的社会主义国家都确立了这一原则，并且都是由最高权力机关行使违宪审查权。虽然一些社会主义国家建立了宪法法院以弥补最高权力机关审查不利的不足，但这种宪法法院仍然是在最高权力机关的领导下的，依据最高权力机关的授权，是内部的分工，而非分权。这些宪法法院一般无权对最高权力机关制定的法律进行违宪审查，而只是就地方立法、行政法规和地方性法规进行违宪审查，且只不过是向最高立法机关提出审查的意见而已。由立法机关行使违宪审查权的主要原因是为了保证权力的高度统一，保证集权，保证一切权力集中在国家的最高机关。（2）其审查范围是规范性法律文件，即立法机关的立法，行政法规，地方立法，地方性法规。主要是以立法机关的立法和地方立法为主。（3）立法机关行使违宪审查权的形式主要依靠书面审查和抽象审查，没有固定的审查程序，既有事先审查也有事后审查。如果立法机关自己的立法违宪，一般并不宣布违宪并废止，而是以新的立法代替旧法，以保障自身的尊严和统治地位。此种模式审查的效果不如后三种，现在仍实行这种模式的国家大多将审查权下放到专门的宪法法院中，并建立了一整套完整的审查程序。
（二）由普通法院负责违宪审查的模式。首创这种体制的是美国，其产生并非来源于美国宪法的明文规定，而是1803年联邦最高法院首席大法官马歇尔通过对“马伯里诉麦迪逊”案的判决而确立的。（1）其渊源在于卢梭的三权分立原则和以汉密尔顿为代表的联邦党人的“法院应当有审查法律的合宪性权力”的思想。汉密尔顿认为在分权的政府中，司法机关是三权中最弱的一个，不能采取任何主动的行动，为了保证三权的制衡，必须增强其坚定性和独立性。由普通法院行使违宪审查权是为了强化司法权在国家政治生活中的作用，使司法权相对于立法权和行政权达到一种平衡或者说是制衡，保证分权。美国实行此种模式的其他原因在于它实行判例法的先例约束原则以及法官的整体素质很高，人们也很尊重、信任他们，意大利曾模仿美国的这种模式但最终不得不以失败告终。（2）这种模式是由普通法院通过司法程序来审查和裁决立法是否违宪，其审查范围同由立法机关进行违宪审查的范围相同。两者 审查的范围都是很有限的。（3）普通法院行使违宪审查权主要是因为诉讼的需要，才对诉讼涉及的法律进行审查，所以审查的程序与普通诉讼程序相同，进行的事后审查和具体审查。普通法院行使违宪审查主要有两种情况：一是当事人在具体的案件中认为某项法律、法规违宪，侵害了其权利，于是向法院提起审查的请求。二是当事人并不

认为适用案件的法律、法规违宪，但法院认为该法律、法规有违宪之处，并据此主动对违宪的法律、法规进行审查。
（三）由专门的政治机关负责违宪审查的模式。法国是实行这种体制的典型代表，法国由宪法委员会行使违宪审查权。（1）其渊源是凯尔森和斯西哀耶士的专门机构监督说，其基本理念是：随着政治实践的发展，需要打破国家权力的传统分类，去寻找一种新的制衡力量，即第四种力量，去负责监督前三种权力，以确保它们在宪法范围内运行。法国由于在大革命期间，司法机关滥用司法权，阻挠革命，遭到了革命派和广大人民的反对。所以大革命胜利后的第一部宪法就对司法权进行限制，为了保住革命果实，不得不对司法机关进行必要的限制，所以根本不可能赋予其违宪审查权。从实质上讲，宪法委员会是政治机关，由宪法委员会行使违宪审查权既是为了避免立法权自身审查的尴尬，更是为了防范司法权，以确保人民主权原则。（2）其违宪审查范围包括：总统和议员选举的合法性；议会两院选举中产生的争议；监督公民的投票活动并宣布结果；各级立法和行政法规。（3）其违宪审查方式主要是事先审查，且行使审查权主要依靠书面审查和抽象审查。法国的宪法委员会并不是对所有的立法都进行审查，而是有选择的。各类组织法和议事规则必须经过宪法委员会审查才能公布实施。对一部分立法因总统、总理、议长和议员请求才审查，如无合适人选的请求则不审查。宪法委员会对违宪审查的裁决是终审的，不得上诉。法律一旦公布生效后，即使再发现有违宪事实，也不能再对其进行违宪审查。这样做具有很强的政治性和主观性，但有效的缩小了审查的范围，使违宪审查真正落到了实处。
（四）由宪法法院负责违宪审查的模式。这种模式由奥地利于1920年首创，后来为许多大陆法系国家所仿效，德国是实行此种模式的典型代表。（1）其渊源和由宪法委员会负责违宪审查的渊源相同，这两种模式可以统称为凯尔森模式或者欧洲模式。宪法法院一般属于国家的司法机关，由宪法法院行使违宪审查权是弱化普通法院司法权的手段，同时又减轻了普通法院的负担，从而保证了违宪审查的有效进行。（2）其审查范围包括：裁决国家机关权限的争议；审查法律、法规、法令合宪与否；审查和监督针对国家总统等高级官员的弹劾案；联邦大选中有关选举诉讼案；确定某政党或某政党的一个独立组成部门是否违宪；审查公民个人提起的宪法诉讼；审查本国参加的国际条约。（3）宪法法院行使违宪审查权的内容比较丰富，因而活动形式也比较丰富，既有事先审查也有事后审查。在德国，公民和国家机构均能成为宪法诉讼的主体，但必须以书面形式提出。对规范性文件的审查包括自行审查或依国家机关的要求进行审查，以书面审查和抽象审查为主。裁决国家机关权限要求公开召开听证会，或者直接审议裁决。对于公民诉讼和弹劾案则与普通的诉讼程序相同。
      除上述典型的违宪审查模式外，也有许多国家采取其他模式，如阿富汉、多哥共和国宪法就明文规定总统或元首的职权之一就是监督宪法和法律在全国的实施，此外，再未规定任何国家机关拥有宪法监督权；瑞士宪法规定，议会、政府和法院共同监督宪法实施；而朝鲜民主主义共和国宪法则规定，国家最高权力机关和检查机关共同监督宪法的实施。
      通过以上分析，可见不同的违宪审查模式有不同的审查主体、渊源、客体即审查范围、审查形式等，形成各自鲜明的特色与个性。每种模式的产生都有其各自的国情基础，有其自己的政治因素、历史因素、经济和社会因素、民族文化传统等等。所以不能断然地去判断哪种模式最好，只有最适合自身独特国情的才是最好的。

三、违宪审查制度的现状和前景分析
    建立健全违宪审查制度在遵循适合本国国情的基础之上，还要坚持改革和开放的观点，吸收和借鉴其他国家的有益经验，改革和完善符合本国实际的违宪审查制度。当今由普通法院和宪法法院行使违宪审查权的国家占绝大多数，建立专门的违宪审查机构是今后发展的大方向，由议会进行违宪审查的国家也在逐步进行改革。由专门的机构行使专门的职权，有助于职权的真正实现，不至于因为职务繁重而无暇顾及，而使违宪审查权不能真正落实到实处。专门的违宪审查机构是今后发展的大方向，我国也必须朝着这个方向前进。但是，这个违宪审查机构是否必须独立值得研究。资本主义国家的大多数国家尤其是大陆法系国家的违宪审查机构的独立是毋庸质疑的，但是，在社会主义国家这个违宪审查机构不应也不能是独立的，因为集中之下的民主才有意义，社会主义国家的民主集中制要求一切权力属于最高的权力机关，从根本上讲属于全体人民，那么专门的违宪审查机构也必须如此。因此，在建立专门的违宪审查机构的这个大方向下又有两个小方向，一是在资本主义国家根据三权分立原则由专门机构行使违宪审查权，以达到权力制横的目的；二是在社会主义国家民主集中制原则下设立专门机构行使违宪审查权，分担最高权力机关的负担，但又在其监督和指导下，以保证人民真正享有权力。
四、我国的违宪审查制度及其完善
（一）我国违宪审查制度存在的主要问题
      我国现行宪法确立了由最高国家权力机关（也是立法机关），即全国人大及全国人大常委会行使违宪审查权的模式，属于上述模式中的第一种模式，具有第一种模式的一般特点。目前，我国的违宪审查制度还不够完善，使违宪审查并未有效地发挥作用，主要存在以下问题：
第一，缺乏专门的违宪审查机构。现行宪法虽然规定了全国人大及其常委会行使宪法监督权，但没有明确规定其专门的违宪审查机构。同时，全国人大及其常委会本身负担大量的立法任务和众多的职能，加上违宪审查专业性强，技术性强，工作量大，全国人大及其常委会没有更多的时间和精力对所有的法律、法规进行合宪性审查，更不可能受理具体的宪法诉讼，全国人大及其常委会进行违宪审查的经常性和有效性并不理想，建立专门的违宪审查机构势在必行。
    第二，审查范围有限，审查方式单一。我国的违宪审查制度侧重于对法律、法规的合宪性审查，采取事前审查和事后审查相结合的方式，侧重于对国家机关的监督，而往往忽略对其他违宪主体的监督。
第三，违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得违宪审查缺乏应有的严肃性和强制性，降低了违宪审查的权威。无论是撤消违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，从严格意义上讲，都不具有制裁性。
第四，缺乏专门的违宪审查方式和程序。我国现行宪法并未对违宪审查程序做出专门的规定，虽然立法法在第90条和91条对立法的合宪性的审查程序做了规定，但这种规定比较简单，操作性不强，一些基本的必要的程序没有做出规定。
（二）我国违宪审查制度的完善
第一，在全国人大之下设立宪法监督委员会负责违宪审查。如何完善我国违宪审查制度，理论界提出了许多见解，但建立专门的违宪审查机构是大家的普遍共识。在最高国家权力机关即全国人大之下建立一个专门的宪法监督委员会专司违宪审查，既可以分担全国人大及其常委会的负担，又可以保证违宪审查的经常性和有效性。而且如前所述，建立专门的违宪审查机构是今后各国的发展趋势，另外它也不违反我国的民主集中制原则，符合我国的政治体制。
第二，建立宪法诉讼制度，允许公民依法控告违反宪法侵犯公民基本权利的行为。公民在穷尽法律救济后，其基本权利仍得不到保护，可向人民法院提起宪法诉讼。法院不仅可以审理国家机关违宪侵犯公民基本权利的案件，也可审理有公共性权力的社会组织的违宪侵犯公民基本权利的案件。这类组织主要包括：经授权或委托的行政组织；进行垄断性经营的国有

企业；政党；武装组织；其他行使公共管理职能的社会团体、组织和企事业单位。
第三，加强对违宪责任的制裁措施，使其承担相应的违宪责任，特别是要明确这种责任的政治后果。如规定因违宪被罢免职务的国家机关领导人，在一定时间内不允许再担任国家机关的领导职务等。
    第四，规定具体的违宪审查方式和程序，使得我国的违宪审查制度具有可操作性。特在以下方面提供建议：（1）在没有规范性文件将宪法的规定具体化时，公民认为自己的宪法性权利受到公权力的侵犯，而又无法通过普通的法律诉讼救济自己的权利，在这种情况下，公民可以直接向全国人大常委会提出合宪性审查建议，提起宪法控诉。（2）在有规范性文件将宪法的规定具体化时，依照“穷尽法律救济”原则，公民先寻求法律救济，即先向法院提起法律诉讼，在诉讼中如果法院认为审理该案的规范性文件违宪，则诉讼中止，法院向宪法监督委员会提起违宪审查的建议。若公民认为审理该案的规范性法律文件违宪向法院提出后，法院并不认为违宪，没有移送违宪审查，径直依据该规范性法律文件做出判决，当事人可以在该案做出终审判决后，以法院的判决依据违反宪法为由向宪法监督委员会提起控诉。由宪法监督委员会对规范性法律文件进行违宪审查并提出意见。如果其意见认为规范性法律文件合宪，则应在三个月内作出答复。如果其意见认为规范性法律文件违宪，则向全国人大常委会提出议案，全国人大常委会应在四个月内作出决定。如果全国人大常委会认为违宪，则由其作出撤消决定或处理意见并公告。如果其认为合宪，则由宪法监督委员会在一周内答复提请审查者。法院再依规范性法律文件是否违宪的决定审理具体法律案件。
总之，违宪审查是保障宪法实施、保障人权得以实现的有效手段，各国建立健全符合本国实际的违宪审查制度具有重要的意义。相信我国的违宪审查制度在长期的宪政实践中通过经验的积累，以及在考虑我国国情的同时吸收和借鉴他国的有益经验，注意分析违宪审查制度发展的新的趋势，一定会建立一个更加完善的违宪审查制度以保障人权的实现。

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