“一国两制”与当代中国法制的新发展

随着中国对香港恢复行使主权，作为“一国两制”的必然结果，一国之内两种不同性质的法律制度并存，已成为当代中国法制发展的一个新特点。同时这也标志着中国法制的基本结构将发生重大变化。本文拟从立法制度、法律体系、法律渊源体系、法律解释制度、法律适用制度和司法制度等方面作如下分析。

　　一、“一国两制”是我国实现祖国和平统一、振兴中华的

　　一项重要方针

　　本世纪末，在中国这样一个社会主义大国实行“一个国家，两种制度”，这不仅在马克思主义经典著作中不曾有过论述，而且在世界历史上也是没有先例的。它是马克思主义与当代中国实践和时代特征相结合的产物，是在新的历史条件下对马克思主义的丰富和发展，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。

　　实行“一国两制”，究竟会给中国社会发展和法制建设以及法学理论带来些什么影响，这是一个值得探讨的新问题。其中有一点可以肯定的是，它将使我国社会主义现代化建设更具有中国特色。正如邓小平所指出的：“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是‘一国两制’。这是个新事物。这个新事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，不是欧洲提出来的，也不是苏联提出来的，而是中国提出来的，这就叫做中国特色。”[1]

　　按照传统的理论和模式，在一个社会主义国家中，只能允许一种社会制度即社会主义制度的存在和发展，而绝不允许同时有另一与之对立的资本主义制度的并存和发展。而实行“一国两制”后，就突破了“一国一制”的固有理论和模式，形成了在一个社会主义国家里，社会主义和资本主义两种不同社会制度并存的局面，它们互惠互利，共同发展，这不能不说是当今世界出现的一大奇观。

　　二、两种法律制度并存是1997年后中国法制的新特点

　　一国之内两种不同的社会制度并存，必然要求和导致两种不同性质的法律制度与之相伴，这就是说，在统一的中国内，在一个相当长的历史时期，会是两种不同社会性质的法律制度并存和相得益彰。这将使中外法制史上罕见的政治法律现象呈现在世人面前。

　　诚然，在一个国家内，两种不性质的法律制度并存的情况，在历史上也曾出现过。比如中华人民共和国成立前，就曾存在过两种不同性质的法律制度并存，一种是在革命根据地逐步建立和发展起来的新民主主义法制；另一种是国民党统治区的半殖民地半封建的法制。但是，它们同今天实行“一国两制”而出现的两种法律制度的并存是完全不同的。这主要表现在：其一，形成不同。1949年前的两法并存格局，是由于革命根据地政权与国民党反动政权的对立和斗争而形成的。它们的存在和发展，是以两个敌对政权的存在为前提的。而实行“一国两制”下的两种法律制度的并存，是为了维护国家主权，实现和平统一祖国的方针，本着尊重历史和现实的原则，以协议和法律的方式产生的。其二，地位不同。1949年前，由于革命根据地只存在于部分地区，其法律制度也只局限于这些地域内生效，是地方性的。而国民党执掌全国政权，其法律制度居统治地位，国民党政府根本不允许根据地政权及其法律制度的存在。实行“一国两制”后，我国在大陆地区的社会主义法律制度是占主导地位的法律制度，但它并不排斥、而是同特别行政区资本主义性质的法律制度长期并存。这是以国家宪法和法律为依据，并受其保障的。其三，关系不同。根据地的法律制度与国民党的法律制度并存，是在军事和政治对抗的情况下出现的，它们之间的关系完全是一种敌对关系。且斗争的结局，必然是一种制度取代另一种制度。而“一国两制”下的两种性质不同的法律制度，已不是原来那种对抗关系，在相互关系上，已由对抗转为非对抗，由彼此排斥转为彼此联系，同时并存。即内地的法律并不改变特别行政区法律的资本主义性质；同时，特别行政区的法律也不影响内地法律的社会主义性质。

　　总之，在本世纪末我国出现的“一国两制”下的两种不同性质的法律制度，不同于中外法制史上任何一种两法并存的情况，它是在特定历史条件下，为维护国家主权，实现祖国统一，振兴中华，在法制发展战略上的必然选择，是“一国两制”必然导致的法律结果和法律表现。它决定于并服务于“一国两制”，为“一国两制”的顺利实现，提供法律保障，使之制度化、规范化、固定化。这是“一国两制”下中国法律制度基本结构上所发生的重大变化。

　　三、“一国两制”下中国立法制度的发展变化

　　我国是一个社会主义国家，现阶段立法总的指导思想是，在建设有中国特色社会主义理论指导下，以经济建设为中心，坚持四项基本原则和改革开放方针，为社会主义现代化建设服务。这对内地来说，无论在当前，还是今后，都是必须坚持的。但是，在实行“一国两制”的情况下，对于涉及特别行政区的立法，则应遵循“一国两制”的方针，从坚持国家的主权和统一，并发展两制间的共存关系出发，既要坚持在中国以社会主义为主体的原则，同时又要在特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式；既要坚持有利于祖国的统一和现代化建设事业，又要有利于特别行政区的长期稳定和繁荣。

　　为了全面贯彻这一指导思想，国家在立法时既要维护国家的主权和统一，又要考虑“两制”的要求，反映国家对特别行政区所采取的一整套不同于内地的特殊政策。为此，在香港基本法中明确作出了特别行政区享有立法权的规定。

　　立法权一般是一个国家立法权限的划分问题，实际上也就是如何处理中央和地方的关系问题。这里所讲的立法权限的划分，具体指的是在“一国两制”下，中央和特别行政区在立法权限上的划分问题。

　　实行“一国两制”并不改变我国原有单一制的国家结构形式，香港、澳门特别行政区是属于中央人民政府所管辖的地方行政区域。这在基本法中都已明确作出了规定，香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。因此，我国原来建立的国家立法体制和划分立法权限的基本原则，即在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性原则，仍然适用于大陆内地。但特别行政区实行的是与内地不同的资本主义制度，享有高度自治权。与此相适应，在划分中央与特别行政区之间的立法权限时，在基本法上都明确具体地规定了特别行政区享有立法权，它们都可以根据基本法和法定程序制定、修改和废除法律。这一点与内地有很大不同。基本法规定它们都设有立法机关，这种立法机关制定的法律，可以同适用于内地的法律不一致，只要符合基本法的规定和法定程序者，均属有效。这就突破了中国现行宪法规定的一般地方权力机关和民族自治机关所享有的立法权限。

　　按照中国现行宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，地方权力机关只能行使地方性法规的制定权。而在“一国两制”下，按照基本法的规定，特别行政区却享有立法权。对于这种立法权，应该怎样理解？显然，对特别行政区享有立法权的规定，是不能用传统观念来作出解释的。这是因为，实行“一国两制”，特别行政区享有高度自治权，立法权就是这种高度自治权的重要内容之一。所以，这种立法权，是有新的含义的。它实际上是全国人大授予的特定立法权，既不同于中央的立法权，又有别于一般的地方立法权。这种规定的确是很独特的，是从中国实际出发的一种创新，是中国立法体制的一个特色。

　　四、“一国两制”下中国法律体系的发展变化

　　根据“一国两制”的方针，根据中英、中葡联合声明和基本法的规定，我国政府已于1997年7

月1日对香港恢复行使主权，设立香港特别行政区；并将于1999年对澳门恢复行使主权，设立澳门特别行政区。将来台湾回归祖国，实现统一后，无疑也将设立台湾特别行政区。在这些特别行政区内将不实行社会主义制度和政策。这将不仅会使我国的国家构成发生一定变化，而且也会使我国现行的法律体系呈现出新的特点。

　　首先，实行“一国两制”，将突破我国原来的单一法律体系，从而形成在一国范围内多种法律体系并存的局面。一般情况下，在单一制的国家里，只存在一个统一的法律体系。这不仅由于在单一制国家里只存在着一个最高的立法机关，一个具有最高法律效力的宪法，同时还由于在法律体系中所包含的各个部门法、各种法律规范，都统一地奠基于共同的社会经济基础之上，具有共同的政治本质和共同的指导原则。这种统一性是单一制国家法律体系的当然属性。如我国在实行“一国两制”前，就大陆来说，只存在着一个统一的社会主义法律体系，即只存在着一个以中华人民共和国宪法为主导的各部门法统一的社会主义法律体系。这个法律体系是建立在以社会主义公有制为主体的经济基础之上，反映着全体人民的共同意志，以党的基本理论和基本路线为指导思想是其统一性的主要依据及其标志。而实行“一国两制”后，在香港、澳门设立了特别行政区，香港、澳门原有的法律将基本不变。特别行政区享有立法权，可根据它们的经济、政治、文化发展的需要，制定法律。这些原有的法律和特别行政区基本法以及根据基本法制定的法律，都各自构成相对独立的法律体系。这样，在实行“一国两制”方针下，一国范围内就会出现几种既有联系又有各自独立的法律体系。这里应该指出，特别行政区基本法地位独特，它既在特别行政区法律体系中居于主导地位，是“特区”的根本大法，又是中国社会主义法律体系的组成部分。

　　当然，在一国范围内多种法律体系的这种“并存”，并非“并列”或“并重”，而是在大陆内地的社会主义法律体系为主体的前提下的并存。因为，第一，我国的主体部分，有12亿人口的地区实行的仍是社会主义法律体系，只是在少数的、局部的特别行政区保留它们原有的法律体系；第二，这种地区性的法律体系，也要受到中国主体性法律体系的制约和影响。不论是保留下来的原有的法律，或由特别行政区制定的法律，都不得同全国人大根据中华人民共和国宪法制定的特别行政区基本法相抵触。所以，在“一国两制”下形成的中国法律体系，是以内地社会主义法律体系为主体的多种法律体系并存的新体系。

　　其次，实行“一国两制”后，我国的法律体系就其法律传统或所属的法系来看，将呈现出多样化的特点，即出现属于几种不同法系的法律。我国内地法律虽受民法法系的影响较大，带有民法法系模式的某些特点，但主要是具有中国特色的社会主义法律制度。实行“一国两制”后，在我国将存在普通法系传统和民法法系传统。如在香港特别行政区，允许保留的原有的法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法、习惯法等，原本就是属于普通法系的；在澳门特别行政区，允许保留原有的法律、法令、行政和其他规范性文件；将来对台湾实现“一国两制”，也允许保留其原有的法律，而后二者按它们的法律传统来说，属于民法法系。这样，实行“一国两制”后，在中国就不仅存在着社会主义和资本主义两种法律制度，而且还存在着多种法系，即中国社会主义法系和民法法系、普通法系。这种多元格局，将成为二十一世纪中国法律体系的一大特色。

　　第三，实行“一国两制”后，我国法律体系的内部结构，也将呈现出更为复杂的层次性。目前，就内地而言，它的法律体系除分为不同的、独立的法律部门外，在每一个法律部门中还有不同的层次。如在宪法这一法律部门中，除了占主导地位的宪法外，还包括第二层次的部门法，如国家机关的组织法、选举法、民族区域自治法等。实行“一国两制”后，就特别行政区实行的法律来说，除基本法和少数全国性法律外，还有被保留下来的原有法律和特别行政区立法机关制定的法律及其他规范性文件，这将使特别行政区的法律自成一个体系而存在。它们内部又可分为不同的部门法律。这些不同的部门法与特别行政区基本法又结成为不同的层次。这样，从我国法律体系内部结构来看，将呈现更为复杂和各有特色的多层次性。

　　五、“一国两制”下中国法律渊源体系的发展变化

　　在我国，根据现行宪法和法律的规定，法律渊源主要有：宪法、法律、行政法规、地方性法规四种。在“一国一制”的条件下，我国法律渊源的主要特点是采取制定法形式，上述几种法律渊源都是制定法的几种主要表现形式。至于判例法还不是我国的法律渊源。当我国恢复对香港、澳门行使主权后，在“一国两制”条件下，我国法律渊源也将随之发生较大变化。根据两个基本法的规定，港澳两地的法律制度基本不变，只要与基本法不相抵触或经特别行政区立法机关作出修改者外，基本保留。这样在我国必然出现三种渊源体系并存的局面：一是就内地来看，以宪法为最高效力的，依次结成的法律、行政法规、地方性法规的法律渊源体系；二是就香港特别行政区来看，它是以根据宪法制定的香港基本法为最高法典，之下有香港特别行政区制定的法律，原有的普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等组合的香港法律渊源体系；三是就澳门特别行政区来看，它也是以根据宪法制定的澳门基本法为最高法典，以及由澳门特别行政区制定的法律和澳门原有法律、法令、行政法规和其他规范性文件等组成澳门法律渊源体系。这里，我们暂时不包括未来的台湾特别行政区的法律渊源体系。总之，实行“一国两制”后，我国的法律渊源体系不仅包括内地的法律渊源及其体系，也包括香港和澳门特别行政区的法律渊源及其体系，在将来还要包括台湾的法律渊源及其体系。这种“一国两制”下法律渊源体系的特点是：既是统一的（都以宪法为依据），又是独立的（都具有相对独立性）；既是多层次的（每种体系内部都有主从有序的、效力大小不同的层次），又是多样性的（就法律渊源的组成看，既有制定法，又有判例法，还有习惯法）。这种结构复杂、内容丰富、形式多样的“一国两制”的法律渊源体系，在中外法制史上是史无前例的。

　　六、“一国两制”下中国法律解释制度的发展变化

　　在我国，根据宪法和法律规定，享有法律解释权的机关，主要是国家最高权力机关及其常设机关，由它们行使对宪法和法律的解释权；国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题进行解释；国家最高行政机关及其主管部门对行政法规进行解释；国家地方政权机关对地方性法规进行解释。我国的法律解释制度大体与大陆法系的法律解释模式相似，而与英美法系的法律解释制度有较大差别。因此我国现行的法律解释体制同香港的法律解释制度，有很大不同。同时，香港法制属于英美法系，其立法机关没有类似我国代议机关的广泛权力。它虽拥有立法权，可以制定或修改法律，但却不享有解释法律的权力。香港的行政机关在具体应用法律时，也不享有具有法律效力的解释法律的权力。这就是说，在香港现行的法律制度下，不存在立法解释和行政解释，而享有法律解释权的是香港的法院，即香港的任何法院都有权在审理具体的、个别的案件中进行法律解释。因而，在香港只有司法解释。这种司法解释的范围，不仅可以对如何具体应用法律的问题进行解释，还可以对法律条文本身需要进一步明确的界限加以解释和说明，而且只有这种司法解释才具有法律效力。

　　从上述我国内地和香港现行的法律解释制度来看，我国恢复对香港行使主权后，为了贯

彻“一国两制”的方针，在法律解释上，既不能完全按照我国现行的模式，一成不变地去确立立法解释的权限；也不能完全保留香港原来的法律解释制度。如由英国的枢密院司法委员会享有最高的法律解释权这种带有殖民主义色彩的法律体制，在香港回归后就决不能保留下来，而必须加以废除。

　　应当如何建立适合于“一国两制”这一新情况的法律解释制度呢？同样只能依照“一国两制”的原则，即既要坚持“一国”，又要体现“两制”。这就是说，要兼顾中央和特别行政区两个方面，要兼顾我国和香港现行法制中合理和可行的因素，既要保证中央对香港主权的行使，又要充分体现特别行政区的高度自治权。为此，在香港基本法中对法律解释问题作出的规定是：

　　（1）对基本法的最高解释权，属于全国人民代表大会常务委员会。但全国人民代表大会常务委员会在对基本法进行解释前，为了使解释能尽量符合香港实际和香港同胞的意愿，以及基本法的立法原意，应征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

　　（2）全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时，对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。

　　（3）香港特别行政区法院在审理案件时，对基本法的其他条款也可解释，但如需对基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决的，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院报送全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准，但在此以前作出的判决不受影响。

　　此外，香港法院在审理案件时，对香港特别行政区立法机关制定的法律及保留下来的原有法律，均享有解释权。香港的终审法院享有最高解释权，但不得与基本法相抵触。

　　上面着重讲了香港的情况。澳门地区的法律解释制度又不同于香港，而且也和我国内地的情况有很大差别。故在澳门基本法中，基本上依照香港基本法作出了相似的规定。

　　由此可见，在“一国两制”下，也将极大地突破我国原有的法律解释体制，从而形成内地和特别行政区多种法律解释体制并存的新局面，这也正是“一国两制”下中国法律解释制度的新变化。

　　七、“一国两制”下中国法律适用制度的发展变化

　　实行“一国两制”后，我国出现两种不同性质法律制度、多种法系并存的新局面，这无疑给我国法律的适用带来许多新情况、新问题和新发展。其中最主要的，首先是关于宪法的适用问题。

　　实行“一国两制”条件下，我国现行宪法是否适用于特别行政区，是人们在认识上首先遇到的一个难点。毫无疑问，“一国两制”方针已载入根本大法，同时关于特别行政区基本法的制定，也是以宪法为依据的，但宪法对特别行政区的适用，是否仅限于第31条或部分条文，还是整个宪法都适用？究竟应如何正确认识与处理“一国两制”下，宪法适用的效力问题。

　　从法理上说，作为国家的一部根本大法，是国家统一的法律象征，其适用效力应及于一个国家的全部领域。这是由宪法的根本属性和地位所决定的。因此，我国现行宪法适用于特别行政区是有充分的法理依据的。但是，我国宪法在本质是一部社会主义宪法，其中有许多关于实行社会主义制度政策的规定。而根据“一国两制”原则，在特别行政区将继续保持原来的资本主义制度。因此，宪法中大部分条文又不应该适用于特别行政区。如何处理好这一矛盾？这不仅是一个重大的理论问题，也是一个重大的实践问题。正确的答案，只能按照“一国两制”原则作为依据，既要承认我国现行宪法作为一个整体对特别行政区的有效性，同时也要承认宪法中大部分条文和规定，是不适用于特别行政区的。这是以宪法和基本法为依据的。基本法明确规定：根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会制定中华人民共和国特别行政区基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家对特别行政区的基本方针政策的实施。根据中华人民共和国宪法第31条精神，特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度、行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政，均以基本法的规定为依据。这就是说，宪法是制定基本法的法律依据，这表明宪法在整体上的最高权威性，但是凡涉及上述规定的内容，又不受宪法规定的影响，基本法在特别行政区具有最高法律效力。这种灵活辩证的处理方法，既维护了宪法的至高地位和权威性，又保证了特别行政区实行特殊的制度和政策。应该说，这也是我国立法制度上和法律适用制度上原则性与灵活性有机结合的一个范例。

　　其次，关于法律适用的基本原则

　　在我国，根据宪法和其他法律的有关规定，在法律适用中所执行的原则是，公民在法律面前一律平等的原则；以事实为根据，以法律为准绳的原则；司法机关依法独立审判的原则。这些基本原则，应该说，不论是“一国一制”，还是“一国两制”下，不论是内地还是特别行政区，都是可以通用的原则。但是，在特别行政区原有的法律制度基本不变，这就必然在法律适用上保持其原有的特色。

　　比如香港法律，是以英国普通法和衡平法为基础的，因此，遵循判例的原则，就是香港法院在适用法律中的一个基本原则。1997年7月1日后，在香港实行的法律除有基本法外，还包括原有的法律即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等。因而香港特别行政区法院在审理案件时，不仅适用制定法，也可适用判例法，甚至其他普通法适用地区的司法判例也可以在审理案件时作为参考。当然，在贯彻遵循判例这一原则时，也应以基本法为准，而不能与基本法相抵触。

　　在内地，由于立法权与司法权有严格的划分，法律主要是由制定法构成，判例原则上不是一种法律渊源，因而遵循判例的原则，并非内地司法机关适用法律的原则。这可以说是“一国两制”下，内地与香港特别行政区司法机关在适用法律中的一个主要区别。又比如，在刑事诉讼和民事诉讼中保留原来香港适用的原则。香港法律规定刑事诉讼的基本原则主要有两项。一是保持平衡的原则。这个原则，一方面要求对确定的罪犯必须惩治；一方面要求在未判罪前应对嫌疑犯无论在拘留、审讯、判决等程序上都要采取“公平措施”，公平对待。二是无罪推定的原则，即任何人在未经司法机关确定为有罪之前，应当被视为无罪的人。（这一原则，在1996年3月19日八届全国人大四次会议通过的刑事诉讼法修改草案中已被确认。）

　　在民事诉讼方面，按照香港法律规定，主要有三项基本原则。一是平等原则，即民事诉讼当事人，不论是居民、社会团体或政府部门，法律地位是平等的，他们享有的诉讼权利和承担的义务都是平等的，适用法律也是平等的；二是处分原则，即民事诉讼的当事人，既可处分自己的民事权益，也可以处分自己的诉讼权利；三是和解原则，即民事争议双方在起诉前可按契约的规定自行和解，或起诉后，自行和解，中止诉讼。

　　上述刑事诉讼和民事诉讼中的基本原则，都是香港司法机关在长期的审判工作中行之有效的原则。实行“一国两制”方针后，香港法律制度基本不变，保留这些原则对于香港司法机关在审理民、刑事案件中，正确适用法律，不枉不纵，合情合理地保护香港居民的合法权益，有着重要意义。

　　八、“一国两制”下中国司法制度的新发展

　　在“一国两制”下，中国司法制度和其他法律制度一样，也将发生重大变化。这种变化突出地表现在特别行政区享有独立的司法权和终审权。

　　独立的司法权与司

法独立，不是一回事。在基本法中明确规定，特别行政区享有独立的司法权。它的含义是说，在“一国两制”下，特别行政区的司法权是独立于中央的司法权，它不受中央最高司法机关管辖，不隶属于中华人民共和国最高人民法院。这一规定是很独特的，它与基本法规定的行政权和立法权是不同的。因为，在基本法中，对行政权、立法权之前，都没有加“独立”二字。特别行政区虽然享有高度自治权，但从行政权方面说，它是直辖于中央人民政府的地方行政区域，行政长官和主要官员要经中央人民政府任何，与特别行政区有关的外交事务和国防事务，由中央人民政府负责管理等。从立法方面说，特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会可依法将有关法律发回，但不作修改，立法机关可依法提出对行政长官的弹劾案，报请中央人民政府决定。可见，在基本法中规定“独立司法权”，而在行政权、立法权之前未加“独立”二字，是有特定含义的。[2]

　　终审权，是司法权的重要内容，但不是一般讲的司法审级制度问题。在基本法中规定特别行政区享有终审权，这也是具有特殊意义的。

　　实行“一国两制”，香港、澳门的法律制度基本不变，原有的司法制度一般予以保留。但“基本不变”，不是绝对不变。对体现殖民主义色彩的内容必须彻底废除，也是基本法所要求的。这就是说，过去在殖民主义统治下，由殖民统治者行使的司法终审权，必须改变为由特别行政区设立的终审法院来行使，案件的终审，不需要到中华人民共和国最高人民法院，而只需在特别行政区终审法院解决。这是在司法体制上体现“一国两制”，维护国家主权原则所必需的，也是保障特别行政区享有高度自治权的一项重要内容和基本标志。

　　「注释」

　　[1]《邓小平文选》第3卷，第218页。

　　[2]参见《中外法学》1996年第2期。