省级统管改革背景下人民法院司法保障体制完善

　　省以下地方法院人财物的统一管理，是党的十八届三中全会提出的全面深化司法体制改革的主要内容之一。司法保障工作是人民法院各项事业发展的基础性工作，是人民法院人财物管理的重要内容。因此，随着省级统管改革的推进，人民法院的司法保障体制也将更加完善，其对法院各项工作的保障功能也将进一步增强。

　　一、省级统管对人民法院司法保障工作的影响

　　省级统管旨在终结省级以下基层法院对同级党委政府的依附关系，促使司法权的去地方化和司法独立，进而实现司法统一和司法公正。[1]具体到司法保障工作，省级统管将产生如下影响。

　　第一，省级统管将降低人民法院司法保障工作对同级党委政府和同级财政的依赖。省级统管之前，县市级法院经费主要来源于同级财政。为了解决经费问题，法院不得不花费大量时间和精力搞好与同级党委政府及相关部门的关系。[2]但若实现省级统管，基层法院预算将直接列入省级预算，不再列入同级财政预算，人员经费、办公经费以及其他开支将实行省级统管，不再由同级财政负担。

　　第二，省级统管有利于省内人民法院司法保障资源的均等化配置，降低区域差异。省级统管之前，县市级法院经费主要来源于同级财政，财政富余，法院经费就相对充足;反之则经费不足。县市财政差异决定了法院司法保障资源的非均等化配置。[3]但若实现省级统管，省级财政则可以统筹分配各个法院的经费需求，并加强落后地区法院的司法保障工作。

　　第三，省级统管有助于增强基层人民法院司法保障工作的独立性。省级统管之前，基层人民法院的经费主要来源于同级财政，其他部分则来源于上级财政，以至于中央财政。源头越多，干涉越多，独立性就越少。省级统管之后，省级以下党委政府及其相关部门干预基层法院保障工作的基础将不复存在，省级党委政府为了减少工作压力也可能赋予基层法院更多的财政预算权和经费支配权，其独立性必将强化。

　　省级统管对法院司法保障工作的影响主要是积极的，但也存在不确定性因素或消极的一面，如省级财政可能无力保障各级法院经费不降低，省级统管无法保障司法保障资源在全国范围内的均等化配置，等等。这就要求我们在具体的制度设计时，扬长补短，趋利避害。

　　二、人民法院司法保障体制的省级统管路径选择

　　针对司法权的地方化，有学者建议建立中央一级的司法财政体制，由中央财政统一保障各级法院的经费预算开支。[4]但在本轮司法改革中，中央没有采纳该建议，而是提出了省级统管的改革方向，可谓是学者建议与现行做法的折中。这种折中的做法可以克服中央直管的难度，也可以解决基层法院对同级财政的依附问题，不失为务实选择。但在如何实现省级统管问题上，仍有可探讨的余地。

　　选择之一：将县市两级法院的预算管理权交由省级法院，由省级法院统一制作预算，并进行经费统一管理，不改变省级法院与省级财政的关系。这一做法的特点是取消县市两级司法预算后在法院系统内部解决司法财政问题。这一做法的好处是省级法院更加熟悉、了解下级法院的基本情况，有利于司法经费的统筹安排与合理配置。其弊端是强化省级高院对下级法院的管理，容易导致司法权的科层化与行政化，损及司法独立。

　　选择之二：将县市两级法院预算上提，成为省级预算单位，由省级财政直接供给，不改变省级预算管理体制，不建立上下级法院之间的预算管理关系。这一做法的好处在于降低省级预算管理部门改革的成本，并尊重基层法院的审级独立以及上下级法院之间的业务指导关系，从而避免产生上级法院对下级法院的控制和管理关系，防止司法权的科层化和行政化。其弊端在于增加省级预算管理部门的工作压力和难度，从而影响省级统管体制运行的效率，另外也没有改变省级法院对省级财政的依附关系。

　　选择之三：将县市两级法院预算上提，与省级法院并列，三级法院预算合并建立独立与政府部门和省级法院的司法经费预算管理委员会，专门管理司法预算和法院保障工作，对省级人大及其常委会负责。这一做法的好处是切断人民法院与行政机关的预算管理关系，防治上下级法院之间的行政化倾向，保障各级法院之间预算管理权和司法保障自主权。其弊端是增加改革成本，司法预算管委会的法律地位和职权界定需要进一步的厘清。

　　比较上述三种方案，笔者倾向于第三种，只有第三种方案最能保障司法经费的独立性，最能保障司法独立。如果此方案改革成本过大，次优方案就是第二种。相较于行政机关的干预，上级法院对下级法院的指导属于司法系统内部的司法权配置问题，对司法公正的损害较小，并且上级法院一般熟知司法权运作规则，不会贸然要求下级法院作出明显违法的裁判。

　　三、完善人民法院司法保障内部机制的若干政策建议

　　人民法院司法保障的内部机制，是相对省级统管的外部机制而言的，是指包括人民法院内部司法保障工作的职权分配及其与司法裁判权的相互关系。党的十八届四中全会提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，为人民法院司法保障的内部体制的改革和完善奠定了原则，指明了方向。

　　(一)完善司法保障内部机制的基本原则

　　1.司法行政管理权独立运作

　　司法责任制，要求司法裁判权的独立，即主办法官和合议庭的独立，在客观上促使了司法权与司法行政管理权的分离以及司法行政管理权的独立运作。在实行司法责任制之后，各级法院院长、副院长以及业务庭庭长一般不再进行分案工作、个案管理以及相关法律文书的签发，便可将主要精力放在司法保障、人员管理等行政管理工作上来。这对司法保障工作而言，是有促进作用的。 2.司法行政工作集中管理制

　　最高院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定：“按照审判权与行政管理权相分离的原则，试点法院可以探索实行人事、经费、政务等行政事务集中管理制度，必要时可以指定一名副院长专门协助院长管理行政事务。”按照这一意见，司法行政的集中管理和行使将成为未来法院内部改革的一大方向。在此体制下，作为司法行政的重要组成部分，司法保障工作将更加重要。没有司法保障，就没有司法行政，行政管理权和司法权的有效运作就会受到影响。

　　3.司法保障的有效供给

　　司法保障工作上接省级统管的外部机制，下联司法行政的集中管理，是法院各项工作的“供血系统”。该系统的有效运行，不仅取决于外部省级统管和内部集中管理的顺利实现，而且也取决于司法保障部门的精细化工作。司法保障工作的核心任务是保障司法业务的有效开展，有效的司法保障和供给要求司法保障部门及时了解各个业务庭的经费、资料、设备、软件等各方面的物质需求状况，并分析其轻重缓急，从而做到按需分配，有效供给。

　　(二)完善司法保障内部机制的具体建议

　　1.成立人民法院司法保障工作领导小组

　　成立以院长为组长的司法保障工作领导小组，院长全面负责本院司法保障工作，分管副院长协助院长对本院司法保障负主要责任，装备物质和经费的管理部门和使用部门的负责人为直接责任人，同时明确具体装备物质和经费的实际使用人和保管人，明确各级责任人的不同责任和权限，必要时签订资产管理协议。

　　2.健全人民法院国有资产管理制度

　　人民法院的物质装备属于国有资产，应当严格按照《行政单位国有资产管理暂行办法》建立健全内部管理制度，进行依法管理和使用。国有资产管理制度包括资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、资产统计等五大方面，其工作重点是完善资产采购程序，健全定期盘点制度，规范资产处置行为。

　　规范法院经费使用行为，制止不规范的收费行为。法院经费应严格按照预算进行使用，预算外使用必须依法履行报批程序。诉讼费用的收取应严格遵守《诉讼费用交纳办法》，特别应完善退费办法，保障及时退费。清理不规范的收费，向律师收取案卷复印费应依法出具合法票据，不得乱收费、高收费。

　　3.建立培训制度，加强人员队伍建设

　　人才是各项工作的立身之本。要依托法官学院等培训机构，对现有的装备管理和财务人员进行培训、轮训，聘请本地高校的专业教师定期开展专业知识讲座，提高专业人员的专业素质。要利用空余的行政或事业编制，积极招录专业技术人才，充实司法保障工作，使法院不仅成为法律人的用武之地，更成为司法保障专业人才施展才华的适宜场所。

　　综上，以省级统管和司法、行政相分离为主要内容的司法体制改革为人民法院的司法保障体制的完善提供了难得的契机。各级法院，特别是基层法院，应积极把握这一契机，建立健全各项内外体制和工作机制，为司法改革的顺利进行和司法权的依法运行提供有效物质保证。