浅析检察机关对公安派出所监督机制的探索思考

  　　[论文摘要]加大对侦查机关侦查权的监督，是检察机关充分发挥检察职能的重要途径。文章认为检察机关对公安派出所监督机制的建立有其理论基础及正当性，该监督机制的价值定位是实现检警双赢，应当建立适合我国国情的检察机关对公安派出所的监督机制。
　　[论文关键词]正当性 检警双赢 监督

　　加大对侦查机关侦查权的监督，是检察机关充分发挥检察职能，维护司法公正、促进社会和谐稳定的重要途径。当前对公安派出所的法律监督，往往仅限于审查县区公安移送的案卷，而大量没有提请批捕的立案线索，或者派出所执法办案中的违法行为很难得到有效监督，进而形成法律监督的盲区。因此，探索检察机关对公安派出所的监督机制就显得尤为重要。

　　一、检察机关对公安派出所监督的正当性

　　公安机关在进行刑事侦查体制改革后，基层派出所作为公安机关的派出机构，在公安机关刑事侦查部门的指导下，承担着除故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、放火、贩毒、爆炸、投放危险物质等八种严重刑事犯罪及经济犯罪以外的各类刑事案件的侦查工作，除此之外，对一些犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审和监视居住强制措施的执行，对被判处剥夺政治权利罪犯的执行的职责也是由公安派出所负责。由于公安派出所治安维稳任务繁重，在侦办刑事案件过程中，存在侦查能力不足、取证意识不强、执法不规范等突出问题，因此，建立对公安派出所的监督机制，强化对公安派出所的法律监督有现实必要性，而由检察机关对公安派出所监督有其正当性。
　　第一，检察机关依法对公安派出所进行监督，是由我国检察机关法律监督性质决定的。通过法律监督的形式加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约，这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一。根据我国宪法、刑事诉讼法、人民检察组织法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，检察院对刑事诉讼实行法律监督。对公安派出所在刑事诉讼过程中的各种执法行为进行监督，它是实现检察机关法律监督职能的重要条件。
　　第二，检察机关依法对公安派出所进行监督，是由我国检察机关在刑事诉讼中的法律地位决定的。检察机关作为专门的法律监督机关，在刑事诉讼中，不仅要承担着对刑事案件的追诉职责，还要承担起对具体案件不同诉讼环节的监督，保障每一起案件的办理最大限度地实现公平、正义，进而在全社会实现公平、正义。公安派出所无论是对刑事案件进行侦查，还是对犯罪嫌疑人、被告人执行强制措施，或者是对罪犯执行剥夺政治权利的刑罚，都会直接影响到当事人的权利及自由，因此，加强对公安派出所执法行为的控制和监督，保障公安派出所执法活动依法进行，对保障当事人的合法权益具有重要意义。检察机关因其在刑事诉讼中的特殊地位，由其对公安派出所在刑事诉讼过程中的执法活动进行监督，不仅是必要的，也是适当的。
　　第三，检察机关依法对公安派出所进行监督，是由我国检察机关与公安等侦查机关以及审判机关的法律关系决定的。根据现行刑事诉讼法的规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，分工负责、互相配合、互相制约。检察机关与公安机关、人民法院属于不同的执法、司法部门，各自具有不同的职权。其中公安机关于检察机关的法律地位、性质和在刑事诉讼中的分工也是截然不同的。公安派出所是公安机关的派出机构，若由其负责监督，则属自己监督自己，无法让人信服。法院是专门的审判机关，若由其进行监督，则会对案件的审判产生先入为主的感觉，对当事人而言有失公平。而检察机关对公安派出所进行有效的外部监督，则符合刑事诉讼法对检察机关职能的定位，也符合权力制衡的应有之义。如果各机关抛弃自己的职权，行使其他机关的职能，不仅会带来诉讼结构乃至司法体制的混乱，而且会影响公平正义的实现。
　　第四，检察机关依法对公安派出所进行监督，具有丰富的实践经验和现实基础。从司法实践来看，要正确履行对公安派出所的监督职能，不仅需要有详细的法律规定，而且还需要有一批具有履行法律监督职能经验的人员。在这方面，我国检察机关具有突出的优势，因为我国检察机关经过几十年的对侦查机关、审判进行诉讼监督的实践，已经积累了丰富的经验，同时也培养和锻炼了一批精通诉讼监督业务的检察人员，所有这些都为检察机关履行对公安派出所监督职能的正确行使提供了可靠的保障。
　　由此可见，由检察机关对公安派出所进行监督，是符合我国的权力架构和司法机关实际情况一种制度选择，具有充分的理论基础和正当性。

　　二、检察机关对公安派出所监督机制的构建

　　由于受我国司法体制、法律规定等限制，检察机关对于侦查权的监督还存在明显不足，尤其是在对公安派出所的监督方面。因此，检察机关应当通过创新侦查监督体制，构建对公安派出所的监督机制，更好地实现对侦查活动的监督制约。
　　从各地检察机关探索实践来看，检察机关对公安派出所监督机制，主要有三种：第一，全程监督机制。即检察机关的侦查监督部门通过分片定人对口派出所，动态监督与静态监督相结合、走访派出所与书面审查相结合、定期抽查与主动备案相结合等方式开展对公安派出所的监督工作。第二，设立驻派出所检察官办公室。即在公安派出所内部设立办公室，供检察官办公，侦查监督部门的干警每月定期到自己负责联系的派出所，对派出所办理的重大、疑难、复杂案件做好提前介入工作。另外，通过定期查阅派出所基础台账，梳理和排查出派出所非刑罚化处理的案件，分析派出所执法办案的薄弱环节及成因，提出有针对性的建议意见，同时还要协助派出所做好突发刑事案件的应急处理工作和社会治安综合治理工作等。第三，设立街道检察室。即在派出所对应管辖的街道内设立检察机关的检察室，检察室的一项重要职能就是对派出所进行监督，负责开展对辖区内的派出所进行的刑事立案、侦查活动进行监督，对辖区内发生的重大疑难复杂和有重大社会影响的案件进行提前介入等。

　　上述三种模式各有利弊，第一种和第三种监督机制能够更全面有效及时地对派出所进行监督，但是都要求检察机关的干警长期在外办公，无法兼顾院内的工作。第二种监督机制中，检察干警只需定期到派出所查阅台账，通过抽查的方式进行监督。这与前述两种方式相比，就不能及时地对派出所的问题进行监督。但是，随着监督工作的全面开展和进一步深入，检察机关现有人员少于实际工作量大的矛盾将更加明显，进而也会影响到监督的实际效果与后劲。因此，随着检察人员对公安派出所监督工作的熟悉与经验的积累，在兼顾本院工作的前提下，采取设置驻所检察官办公所的方式更能适应监督工作的需要。
　　三、检察机关对公安派出所监督的价值定位

　　当前社会治安压力的增大，新型犯罪不断增多。一方面对人民群众反映强烈的涉黑、涉恶及暴力危及人身、财产权利的案件，必须加大打击力度，保障人民群众生命、财产安全，营造安定的社会治安环境；另一方面，对于因邻里纠纷或家庭纠纷而引起的轻微刑事案件、未成年人犯罪等案件，要充分准确地把握法律规定和刑事政策，综合考量行为人的主观恶性和社会危害性，化解社会矛盾，构建和谐社会。这些都对司法机关的工作带来挑战。而建立检察机关对公安派出所的监督机制，首先就必须明确该监督机制的价值定位。笔者认为，应该将检察机关对公安派出所的监督的价值定位为“检警合力双赢”。检察机关在通过对派出所监督机制打开监督局面，拓宽监督领域的同时，也能与公安机关在打击刑事犯罪、规范执法行为、化解社会矛盾方面形成合力，达成检警双赢的目标。
　　（一）从公安机关的角度来看
　　在司法实践中，公安派出所在从事刑事诉讼的执法的过程中，不同程度地存在一下三类问题：一是由于派出所人员的法律专业知识的欠缺，导致对案件性质把握不准；二是侦查能力不强导致取证方向把握不准，固定证据能力不足；三是在执法活动中程序违法、侵犯当事人合法权益的现象时有发生。由此导致公安派出所移送的案件通常都存在要求提供庭审证据率高、补充侦查率高、纠正违法率高的现象。在建立了检察机关对公安派出所的监督机制后，公安派出所的执法活动可以实现更好的法律效果和社会效果。
　　第一，提高了公安派出所报捕案件的质量。检察官通过提前介入等方式将案件审查关口前移，通过提前了解案情、提前掌握证据材料，帮助办案人员提供或转化侦查思路，从而引导侦查人员合法、及时、准确、全面收集、固定证据。同时要求侦查人员严格按照犯罪构成要件，增强证据体系的完整性，形成证据锁链，在源头上提高报捕案件的质量。
　　第二，提升了公安派出所干警的执法意识和执法水平。检察官通过定期审查派出所办理案件的情况，指出刑事案件在审查逮捕、审查起诉阶段及此后的刑事诉讼过程中存在的问题，并与派出所共商应对措施，对派出所的执法活动实施同步监督，纠正不当的执法行为，从而提高公安派出所干警的执法意识和执法水平。
　　（二）从检察机关的角度来看
　　第一，增强了检察机关法律监督效果。通过加强刑事案件立案环节、侦查环节同步监督力度。定期对所辖派出所拟治安处罚的案件进行排查，对于符合刑事犯罪追诉标准的案件应予及时追诉，坚决防止“以罚代立、以罚代刑”的情形；同时也要强化侦查环节“漏罪、漏犯”的监督力度，及时向公安机关提出口头或书面建议，使有遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人都得到应有的惩罚，全方位地确保打击实效。
　　第二，拓宽了检察机关的法律监督领域。检察机关对公安派出所进行监督，依托公安派出所的便利条件，进一步延伸检察工作触角，将检察职能更好更深地推向基层，走向社会。从而可以充分了解社情民意，收集案件线索。通过加大社区、乡村走访力度，认真、热情接待群众来访来信，及时梳理、汇报案件线索，从而进一步拓展检察机关的监督领域，打开检察机关的监督局面。