试论中国立法决策的共识型机制

　　论文摘要 从对中国立法制度、实践的经验分析来看，中国已经形成了颇具特色的共识型立法决策机制。这一立法决策机制，具有更大的包容性和广泛的参与性，表明了中国立基于中国政治体制的立法体制的优势。

　　论文关键词 立法决策 共识型机制 三权分立 中国政治体制

　　中国立法决策的共识型机制，立基于中国特色的共识型体制。中国的共识型体制，形成于中国自1949年开始的六十多年的实践和探索。这一体制，在权力配置、权力运行、权力目标实现各个环节，均以实现最广泛的共识为目标。这一体制与西方三权分立体制将分权制衡和否决权作为权力运作的基础根本不同。中国共识型立法决策机制主要立基于以下几个重要的机制：

　　一、国务院统合横向部门的立法决策

　　西方的分权制衡体制，将立法决策权配置于具有否决权的多个主体手中，包括上下议院、行政机构（以总统为代表）。相对而言，在行政法规层面，中央立法决策权高度集中于中央人民政府即国务院中。虽然相关国务院部门具有一定的立法决策权，比如申请立法计划立项、起草行政法规草案、参与协调、参与国务院常务会议等，但是最终的决策权仍然统一到国务院层面。在法律层面，国务院部门具有的立法决策权也包括上述的起草法律草案、参与协调、参与国务院常务会议、参与全国人大常委会审议（或者全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委会议等）。国务院对横向部门立法决策的统合体现在以下几个方面：
　　首先，国务院在立法计划编制环节具有统合权力。国务院每年年初要编制国务院年度立法工作计划。国务院有关部门可以向国务院报请立项。国务院年度立法工作计划由国务院法制办拟定，报国务院审批，同时国务院可以根据执行情况调整立法计划。国务院在立法计划编制环节的统合权力，保证了国务院能够在总体上掌控和约束所属部门的立法项目，保障了国务院对所属部门立法决策的领导与约束。
　　其次，国务院在立法起草阶段具有统合权力。根据法律规定，国务院有关部门具有起草法律、行政法规草案的权力。实践中，绝大部分法律、行政法规草案也是由国务院有关部门起草的。起草的法律、行政法规送审稿要由部门负责人签署，由其负责。对于涉及管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题要提出解决方案，并报国务院决定。国务院在起草阶段对于国务院相关部门的统合全力主要体现在对重大问题的决定权上，这有助于保障和实现国务院对起草中涉及管理体制等重大问题的决定权和控制权，并部门形成强有力的约束和控制。
　　再次，国务院在立法审议环节具有统合权力。国务院对部门立法决策的统合权力是通过国务院常务会议这一机制实现的。在国务院常务会议审议前，国务院法制办要对法律、行政法规草案送审稿按照立法程序进行审查、修改，并对国务院有关部门在主要制度、方针政策、管理体制和权限分工等方面存在的分歧进行协调，力求协调一致;不能协调一致的，要将争议问题、有关部门的意见以及法制办的意见报送国务院决定。国务院审议的最终结果将决定草案能否被通过，是一种决定草案生死或者搁置的权力。因此，国务院在立法审议环节具有统合权力体现为决定草案生死或者搁置草案的权力，是对部门立法决策的最终检验。
　　以上从三个方面说明和论证了国务院对横向部门立法决策的统合。这一机制立基于国务院实行的总理领导之下的部门首长负责制，即所谓“谁决策、谁负责”。这一机制事实上加剧了国务院相关部门对于中央权力和资源分配的竞争，这一点也是在立法决策过程中立法涉及多个部门时协调难产生的重要的制度因素。因此，不能仅仅将协调难的问题归责于部门，简单地认为是部门在争权夺利，实质上这属于政府职能划分的冲突，具有不可避免的必然性的特征。对于这一体制所附带产生的协调难的问题，需要客观认识，简单指责无济于事。
　　这一机制本身具有其独特而内在的优势，这一点往往为人忽视。虽然这一机制存在协调难的问题，但是立法决策中立法决策最终都能够在国务院这一层次获得解决。这与西方制衡否决体制不能形成有效的立法决策相比，这正是中国立法决策机制的未可轻易发现的优势和长处。

　　二、纵向授权统合：部门、国务院、全国人大、党中央

　　在我国的立法决策体制中，国务院不仅能够统合横向部门的立法决策，而且作为决策主体的国务院在纵向的立法决策体系中，也极少面临其立法决策被否决的情况。
　　在我国，党中央、全国人大和其常委会可以向国务院问责，但是这种问责不同于西方国家尤其是美国以总统为首的行政机关与立法机构和国会的制衡否决关系。上述这三个立法决策主体并不是制衡与否决关系，相反它们之间的关系是一种授权关系：部委-国务院-全国人大-党中央构成了一个纵向的立法决策体系。在这个决策体系中，只是各自所处和负责的环节不同，它们实质上由于强大的政治共识与授权关系而形成了以决策共同体为特征的立法决策体系，目标在于通过相关层面的共同努力，形成良好的立法决策。
　　从立法决策内容而言，国务院、全国人大和中央政治局也有相对明确的职责分工。国务院作为提出法律议案的主体，全国人大常委会（全国人大法律委员会以及其他专门委员会、全国人大常委会法工委也称担相应工作）在审议议案过程中，尊重国务院的立法决策也是一个惯例，在修改审议过程中也与国务院及其相关部门充分交换意见。在此全国人大常委会与国务院也不是制衡与否决关系。全国人大及其常委会与中央政治局的关系，也基本遵循一个基本原则即：凡是涉及重大原则问题的，需要报请党中央批准;党中央主要对法案的指导思想和一些重大原则进行把关，并不对每个细节和条文进行过问。1991年颁布的党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》是历史上首个确定党中央与全国人大在立法程序中的关系方面的中央文件。这份文件比较详细规定了党中央领导立法的程序和范围。党中央主动介入立法工作的情形主要有以下四种：

　　一是修改宪法，或者法律草案涉及重大政治和特别重大的经济、行政事项的，于提请全国人大代表大会审议前，均须经中央政治局或其常委会，或者中央全会审议;其他有权机构提出修宪议案的，也须经全国人大常委会党组或者全国人大中党的领导小组报送党中央审定。
　　二是涉及政治的法律，须在起草前由全国人大常委会党组将立法指导思想和原则上报党中央审批。
　　三是属于政治方面的法律，或者属于重大经济、行政方面法律的，在提请全国人大或者其常委会审议之前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委会审批。
　　四是法律起草工作由党中央实行统一领导，凡是全国人大及其常委会起草的法律，均由全国人大常委会党组报中央审批;其他部门起草的法律草案需要报经全国人大审议的，亦由常委会党组报经党中央审批。党中央除了在上述规定的情形介入立法进程外，还可以通过回应全国人大或者其常委会的请示的方式影响和领导立法。在某一项具体的立法工作过程中，如果认为在一些重要问题上党中央政策不太明确、清楚，全国人大常委会党组可以请求党中央对该政策进行澄清。这两种情形，均体现了党中央对立法工作的领导和主导。
　　1992年，党的十四大提出，要加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放，加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。1997年、2002年的十五大、十六大提出，要加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2007年，党的十七大提出，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。党的十八大提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。特别值得一提的是，党的十八届四中全会，对党领导立法的程序做了相对于之前的党的代表大会更加明确的论述，提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡是立法涉及重大体制和政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题有全国人大常委会向党中央报告。十八届三中全会的这一规定与1991年颁布的党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》在基本精神与原则上是一致的。

　　三、体制内部限制否决，强化接触与沟通

　　相对于西方立法决策体制中的制衡与否决体制，我国的立法决策体制是融合了广泛参与、协作合意以及强大的聚合统合能力的共识型体制。相对于西方体制，只有闯进来一种开门方式而言，我国的立法决策机制兼具闯进来、请进来、走出去三种开门吸纳意见的方式。三种方式的结合，有利于拓宽立法机构和立法决策者的视野，更加全面地使社会各个层面尤其是普通群众的意见被纳入立法决策。这是革命传统中优秀的群众路线传统在立法决策体制中的继承和发扬。同时，也不同于西方的制衡与否决体制，在我国的立法决策体制中，更加重视磨合、协作、协商，最大限度地求大同、存小异，这充分体现了我国立法决策共识型体制的优越性。
　　中国目前的立法决策的共识型机制，是融合了优良革命传统（人民民主、群众路线）、回应现实需要（人民参与能力和参与积极性不断提高）和向西方学习（比如立法中的公众参与）为一体的模式。这一模式当然并非已经尽善尽美，但是这一模式已经为我国进一步完善我国立法决策体制奠定了比较良好价值、体制与机制基础，提供了比较可行的路径和方向。