生态补偿制度存在的问题及其立法效果研讨

中图分类号：D922.6                            文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2015）05-041-02
　　一、我国生态补偿制度立法现状
　　生态补偿是指通过制度的设计来实现对生态产品提供者所付出的生态系统服务、生态保护、发展机会等成本给予补偿。生态补偿制度通过财政、税费、政策等手段来实现生态保护外部性的内部化。 从相关资料中我们了解到，20世纪以来，许多国家如美国、英国、法国等国家陆陆续续关注到环境保护立法的生态补偿制度中来分别建立了各自的生态补偿制度。
　　目前，我国目前生态环境逐步恶化，从2011年上海儿童血铅中毒事件等一系列毒大米、土壤污染等事件到2013年以来京津冀地区的雾霾以及扩展到全国的雾霾事件的发生，使得我国意识到我国生态环境极度的恶化的现实，党的十八大以来，以习近平总书记为首的中央领导集体也非常重视我国生态环境问题。同时，我国领导集体也开始关注生态补偿问题。在2015年1月1日起开始实施的新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三一条就明确规定了生态补偿条款，笔者对该条款的理解是，国家建立、健全生态保护补偿制度，并加大对我国划定的生态保护地区的财政转移支付力度。同时我国相应的政府机构应当切切实实落实生态保护补偿金，建立监督机制，使得生态保护补偿金确实能够用在生态补偿中去。同时，国家应对受益地区进行专业指导，应通过市场机制对生态资源进行再配置，生态补偿的问题应与人民协商办理。同时《中华人民共和国森林法》第8条中对森林生态补偿金也有所规定，并确立了谁受益、谁补偿、谁破坏、谁恢复的原则和拓宽生态补偿金的渠道的规定。《中华人民共和国森林法》第18条还规定了森林植被恢复费。《中华人民共和国防沙治沙法》第20条和30条 也对沙漠边缘地带作出了生态补偿的规定，比如一些单位和个人的自己补助、税收的减免等。这几部法律及其他一些环境单行法对我国生态补偿作出了原则性的规定，此外，一些行政法规、规章和地方行政法规、规章也有关于生态补偿的规定，可以说，生态补偿制度在我国已初步建立。但是，在法律实践中，我国生态补偿制度并不完善，仍然存在一些问题。
　　二、我国生态补偿制度存在的主要法律问题
　　（一）环境基本立法太过于笼统
　　之前的《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护的基本法律，对很多环境问题的保护作出了规定，比如规定了对排污行为进行收费等等，但是并没有对生态补偿制度作出规定，只规定了对破环环境的收费，并没有考虑到对生态保护行为的鼓励和补偿。新修订的《中华人民共和国环境保护法》对此作出了规定，但是过于笼统。《中华人民共和国环境保护法》对生态补偿作出的规定，范围太窄，主要针对的是我国的生态保护区，在我国大范围内生态恶化、环境污染严重的大背景下，这样的规定笔者认为是不合时宜的。如今的生态恶化和环境污染问题已经开始逐步成为了我国社会的重要矛盾之一，人民富裕了，人民更需要的是清新的空气，清洁的软水，安全的食品，而不是毒大米、毒西瓜、有味道的自来水、对身体致害的空气。所以笔者认为应对《中华人民共和国环境保护法》中生态补偿规定作出修订，扩大范围。同时，虽然在其他的法律、法规、规章中也对生态补偿有一定的规定，但要么过于分散且相对具有特殊性，要么层级太低，这不利于生态补偿的制度化，也不利于各种生态补偿规范之间的协调。“陕北治沙劳模成欠债大户”就是一个因立法缺失导致几个陕北农民为保住农田坚持栽树治沙近二十年却欠债二十年的典型例子。
　　（二）散见于各环境保护单行法中
　　关于生态补偿的规定原则性偏强，在法律实践中缺乏可操作性。虽然不少环境保护单行法规定了资源使用费和补偿费，但在生态补偿实施过程中，补偿主体和补偿受体并不明确且并未规定补偿主体不履行义务的责任。2001年5月，浙江省临安市天目山自然保护区以王新民、陈长生、楼根土三人为代表的243户村民以临安市政府不作为为由将其告上法庭，要求给予其经济补偿就是一个比较好的例子。1985年天目山自然保护区成立，1993年，为了进一步保护生态区，临安市政府决定把原来总面积1.5万亩的保护区广大到6.4万亩，扩大的生态区占去鲍家村的林地三分之二。虽然生态区得到了进一步的保护，但是对依靠开发经营石竹笋、笋干的鲍家村民来说，他们失去了赖以生存的石竹林，他们的温饱问题受到了威胁。鲍家村村民认为，因为自然保护区的扩张导致他们失去了生存的条件，政府应当给予一定的经济补偿。但是，相关政府部门的答复是该区域是绝对保护区域，严禁砍树、开垦等行为。对村民提出的补偿要求并未给予任何正面答复，导致了纠纷的发生。在案件审理过程中，由于相关法律法规对自然保护区扩建过程中生态补偿主体不明确，导致各相关管理部门互相推卸责任使得案件更加复杂化。
　　三、完善我国生态补偿制度的法律对策
　　一是修订《中华人民共和国环境保护法》，确立生态补偿制度并确立生态补偿基本原则。作为我国环境基本法的《中华人民共和国环境保护法》虽然有生态补偿的相关规定，但仅仅有一条，操作性不强。所以建议在我国《环境保护法》中确定以下几个关于生态补偿的原则：
　1.生态环境破坏者与生态环境保护受益者补偿原则。在生态补偿的操作过程中，补偿主体的确定是一个非常重要的问题。生态补偿应包括两种情况：第一，对损害生态环境的行为进行惩罚和对生态环境保护的受益者收取一定的费用;第二，对保护和恢复生态环境的行为人给予一定的经济补偿。所以生态补偿的补偿主体应为生态环境的破坏者和生态环境保护的受益者。
　　2.可持续发展原则。我们要在有利于可持续发展的基础上利用好自然生态资源。处理好个人利益与社会利益，眼前利益与长远利益的矛盾冲突。我国目前的环境法及其单行法，有一部分是在计划经济时代制定的，一些带有计划经济特征的法律法规与目前我国现状和我国政府当前提出的指导方针不相适应。因此，我们应该把可持续发展的理论贯彻到我国环境立法中来。当前我国的环境法律法规多偏重于对污染的治理，而在自然资源保护方面缺乏有力支撑，并没有体现可持续发展的指导思想，而且环境类立法与资源类立法之间存在着不统一的现象，应以可持续发展原则加以整合。并把可持续发展作为环境资源类 立法的立法目的。
　　二是修订环境资源保护方面的单行法及地方法规，确立生态补偿双方的权利、义务、责任，确立生态补偿标准，探索多种补偿方式。我国环境资源方面的单行法相当一部分是在计划经济时代制定的，很多与现状不适应，而且在生态补偿方面补偿主体的责任并不明确，生态补偿标准不确定，补偿方式单一。同时，也应制定地方性法规，将生态补偿制度落实到位。地方性法规的制定和实施也能使得环境基本法的原则性规定能够切切实实的执行，达到保护环境的目的。生态补偿的标准是一个十分难以衡量的问题，它需要考虑受偿主体的直接经济损失和由于生态补偿而失去的机会成本、具体补偿行业的现状，具体补偿地区的经济水平和政府的财政状况，所以建议不同地区不同行业根据实际情况制定相应的标准。
　　三是探讨生态补偿机制的研究方法。生态补偿机制在我国是新生事物，所以应对该机制进行学术探讨以达到学术指导实践的目的。基于这样的理论预设和总体思路，主要研究方法是：
　　1.实证的研究方法：实证研究采取对实际发生案件卷宗的具体分析和深入解读、实地调查访问等方法，对生态补偿机制的应用就行研究。
　　2.比较研究法：通过国外生态补偿制度的比较研究，提出我国生态补偿制度的构建思路。
　　3.文献分析法：查阅和参考大量的书籍和论文资料并进行深入分析，为课题的完成提供理论支持。
　　同时，在研究过程中应突破的重点难点有：
　　1.对生态补偿机制的全面考察。首先需要将它放在环境保护制度中去把握，建立生态补偿的理论基础;其次，应致力于生态补偿各个环节的咨询考察和推敲，这是研究的最重要的部分。不仅需要把握整个流程的来龙去脉，还应在理论与实践中不断地转换。
　　2.对生态补偿应用到环境保护中必要性和可行性的把握。对该机制必要性和可行性的分析是构建生态补偿制度的前提。其中，最重要的是需要将国外生态补偿制度的实施的状况和我国作深入的对比，探索生态补偿制度在我国环境保护中应用的可行性。
　　3.资料的收集。在研究中，首先，向地方政府、环保NGO和律师事务所收集了大量的案件材料。需要在整理资料的同时，进行一定数量的口述访谈，以增强课题写作的感性认识和增补资料的不足。但是，有的当事人比如受害者或者环保志愿者（有的环保志愿者为当地农民）文化程度不是很高，也不会说普通话，给资  料的收集带来了难度。
　　4.理论的提升。由于对环境生态补偿的研究成果不是很多，对于该课题的理论研究难免由于思考的不成熟而较难把握，这需要在研究中不断的阅读和提升。
　　参考文献：
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