试论“城中村”集体土地开发利用问题探讨

　　[论文摘要]在不改变土地用途的前提下，允许“城中村”集体土地、房屋通过出租的方式进行开发利用，是提高农民收入、满足城市低收入人群住房需求的需要。现行的法律制度和传统物权理论已无法解决城乡一体化过程中禁止农村集体土地出租、出让用于非农建设与现实发展需求的矛盾。相比之下，以财产归属和利用制度组成的“物权二元”理论，使得一切自然人、法人能够基于占有权，对农村土地享有占有、使用、收益的权利，从而实现“城中村”集体土地充分的开发利用。其指导下的“城中村”土地开发，应该在严格控制土地用途变更，限制农村集体土地非法流转的条件下，允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用，从而实现增加农民收益与缓解城市居民住房问题的双赢。
　　[论文关键词]“城中村”集体土地开发 “小产权房” 物权二元结构

　　一、活跃的“城中村”集体土地开发市场与国家禁止集体土地非农建设之间的矛盾冲突

　　（一）城市房价的飙升和农民生活成本的增加催生农村集体土地开发利用市场
　　近年来，“高房价”已经成为影响我国经济可持续发展，人民生活安定和谐的一个不容忽视的问题。虽然国家相继出台一系列政策，严格规范房地产市场的发展，但房价飙升的劲头依然不减。一些生活在城市中的外来打工者和低收入人群迫于高房价的压力，不得不走向城市近郊的农村以及“城中村”，去寻找与自身收入水平更相适应的低价房。
　　催生农村集体土地开发利用市场形成的另一个因素是农民生活成本的增加。随着城市化进程的加快，一些城市周边的集体土地已经转为国有。“城中村”村民的农田被征收、缺乏高水平的劳动技能和社会保障，却要承受着和城市居民一样的高物价。对这些农民来说，仅有的“优势”就是可以通过开发利用自身的土地、房屋来提高收入。久而久之，农民将其自身剩余的房屋出租、出售给本村以外的城市或农村居民的现象越来越普遍。
　　（一）国家“三令五申”严控农村集体土地流转引发集体土地利用违法问题
　　长期以来，国家对农村集体土地的流转都实行严格的控制，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”近几年来，鉴于集体土地非法流转现象频发，国务院办公厅于2007年发出《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”
　　由于我国相关的法律法规和政策性规定明确禁止农村集体土地出租、出让用于非农建设，也严格禁止城镇居民到农村购买宅基地或农民住宅，因此无论是从理论界的观点还是从司法实践上看，通常都认为此类农村集体土地转让合同在法律上是无效的。从而使得流转、开发利用集体土地的现象陷入普遍违法的境地。
　　（三）城市化浪潮中的“城中村”集体土地开发利用问题、矛盾尤为突出
　　“城中村”与远离城市的偏远乡村相比有着许多特殊性，因此在集体土地开发利用上的问题和矛盾特别突出。首先，大多数“城中村”的土地已经被纳入城市规划控制区范围内，村民丧失或基本丧失农业用地，缺乏通过发展农业生产来提高经济水平的收入来源。其次，村民的生存方式和职业结构已经脱离传统农业，而与城市居民没有太大区别。再次，“城中村”内，每户村民仍拥有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成为“城中村”村民和集体经济组织的主要收入来源。最后，“城中村”的集体土地很容易成为“旧城改造”或“棚户区改造”区域，而被征收为国有土地，兴建房子可以在征地时获得更多的补偿。
　　“城中村”的这些特点决定了它必将成为集体土地开发利用问题的矛盾集中区。一方面，村民出租、出售房子或土地的行为非常普遍；另一方面，这些房屋又摆脱不了“不合法”的帽子。一旦出现纠纷或者遇上国家征收土地，当事人的权益很可能因为合同无效而得不到保障，从而引发社会问题。

　　二、现行的法律制度和理论在解决“城中村”集体土地开发利用问题上的缺陷
　　（一）我国城乡土地二元制使得“城中村”土地开发利用难以实现
　　根据我国《宪法》第10条的规定，我国实行城乡土地二元制，城市的土地属于国有，农村和城市郊区的土地一般属于集体所有。对于两种不同的土地制度，《物权法》第3条第3款虽然明确了：“保障一切主体的平等法律地位和发展权利。”但是，《土地管理法》第63条却规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
　　依照现行的法律制度，农民集体所有的土地不能自由流转成为商业用地或者工业用地，也不能用于商品房开发。实行两种不同的土地所有制度固然符合我国国情，然而并不意味着就可以给予两种不同土地所有权以区别对待。《土地管理法》第63条的规定过于一刀切，对于耕地、林地等农用地确实不应该允许用于非农建设，然而随着农业生产力的提高以及农民自身发展的需要，对于一些富余的宅基地或农村集体建设用地，不允许适当的开发，是对农村集体土地所有权的歧视。正如学者乔新生所言：“既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比‘种房子’的效益明显偏低，为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢？”
　　（二）传统所有权理论的束缚导致“城中村”土地利用困难重重
　　传统物权理论以调整财产归属的所有权为起点和目标，其指导下的农村集体土地所有权，是农民集体对其占有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。这种所有权一元至上的农村集体土地物权制度从理论上看的确是对土地的劳动群众集体所有制完整的保护，但是基于各种现实因素的考虑，又不得不对农村集体土地所有权的一些权能有所限制，难以做到真正的“所有”，从这一点上看是有缺陷的。
　　实际生活中，土地归属主体与土地利用主体往往是分离的，这就产生了大量复杂的土地利用关系。特别是随着城乡一体化步伐的加快，城乡之间的交流日益密切，大批农民工进城务工，大量耕地闲置，由此产生了城市居民或者是本村以外的人或经济组织是否可以承包经营闲置土地的问题。以及城市郊区或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租给外来居民的问题。要想厘清如此复杂的农村集体土地利用关系，保持土地利用的可持续性和高效性，平衡各方利益，是强调财产归属和所有权中心的传统物权理论所无法解决的。

　　三、以“城中村”为例，对农村集体土地开发利用问题的理论探讨和实证分析
　　（一）“物权二元”理论支撑下，对“城中村”集体土地开发利用的可行性探讨
　　“物权二元结构”以所有表述财产的归属状态，以所有权表述财产归属的法律性质；以占有表述财产利用状态，以占有权表述财产利用权利。“物权二元”理论指导下农村集体土地物权制度主要体现为所有权和占有权的结合，农民集体作为农村集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权，而其他自然人、法人也可以基于占有权，作为非所有人利用集体土地，从而使得非所有人在占有他人财产基础上拥有占有、使用、收益的权利。运用在解决“城中村”集体土地开发利用问题上，可以理解为城市居民以及本村的农民或者经济组织等一切自然人、法人可以通过占有的方式，对“城中村”集体土地直接进行支配，同时本村农民也能够通过让渡部分财产使用价值的方式来获利。
　　从解决实际问题的功效上看，以财产归属和利用制度组成的“物权二元结构”体系，坚持平等独立的物权理念，突破传统物权理论的框架体系，能够妥善解决诸如农村土地开发利用问题此类的农村土地上各类物权之间的法律关系。
　　（二）基于南宁友爱村的调研，对“城中村”集体土地开发利用模式的实证分析
　　友爱村位于南宁市中心北面，全村面积0.4平方公里，辖13个村民小组，480个农户，常住人口961人，流动人口约15000人。友爱村是一座典型的“城中村”，全村土地几乎被城市规划用地包围，流动人口远远超过本村常住人口，村民收入也是以出租房屋为主。这些出租屋因租金低廉，配套相对齐全，再加上地理位置位于城区中心，交通非常便利等因素受到了许多低收入人群和外来打工者的青睐。
　　友爱村的情况也就是当今绝大多数“城中村”的真实现状。在当前的法律环境下，这些房屋的出租出售行为都是不合法的，得不到法律的保护，一旦发生纠纷，当事人的权益很可能得不到保障。但是这种不合法的界定是否合理呢？这是需要我们进一步讨论的问题。从南宁友爱村的调研可以发现，一个小小的城中村就解决了1.5万外来流动人口的住房问题，而且房租也是本村村民主要的收入来源之一，可谓“双赢”。如果仅仅是因为《土地管理法》第63条以及一些国务院禁止城市居民在农村购买宅基地的规定就将所有开发利用农村集体土地的模式全盘否定，是不合理的。

　　四、“城中村”土地利用问题的出路和展望

　　（一）严格控制“城中村”土地用途的变更，限制农村集体土地的非法流转
　　在开发城中村集体土地的过程中，可能会存在一些改变土地用途的行为，比如说将农用地擅自改为建设用地，这些行为是要坚决杜绝的。此外，对于一些建造行为不合法的房屋，没有获得建房用地规划、审批等手续以前，房屋本身属于违法建筑，这些房屋同样也不能用于出租、利用。
　　对于农村集体土地所有权流转的问题，虽然有学者主张要放开，但是从目前我国的国情来看，还是应该对其加以严格限制的。因为农村集体土地不但具有一定的开发利用价值，更具有社会保障功能，农民离开了土地就失去了稳定的生活支柱。而农村集体土地的非法流转通常会引发一系列影响社会稳定的问题，基于此种考虑，应该在允许通过占有的方式开发利用城中村集体土地的同时，坚决打击集体土地非法流转的行为。总之，城中村集体土地可以开发利用但却要限制其流转，原理就如同城市居民可以获得国有土地的使用权却不能拿到所有权一样，这是坚持我国土地公有制的根本。
　　（二）在满足“城中村”村民需求的前提下，允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用
　　土地作为一种稀缺资源，是城市发展必不可少的重要条件，同时更是农民赖以生存的基本要素。对于一些因农用地被征收、征用而失去基本收入来源的“城中村”村民，应该允许他们通过出租等方式开发利用自家的宅基地或房屋获利，村集体也能够通过整合资源的方式，在满足村民需求的前提下，开发一些富余的建设用地来增加本村集体的收入水平。
　　允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用并不意味着放开对农村土地流转的限制，因为这种利用是所有权转移以外的其他权益的让渡。也就是说，如果村民将自家宅基地或者房屋出租给城市居民，其出租合同还必须受到20年的期限制约。此种开发模式不但可以保证农村收入增长的长期性和稳定性，也可以避免以后农民的生活会因为失去土地而得不到保障。
　　（三）肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，维护双方合同利益
　　如今，现实生活中存在不少涉及到农村土地开发的案例，理所当然地会存在相应的合同效力问题，最具有代表性的是一些“小产权房”买卖合同，这些合同大多都因与现行的法律法规相悖而不受法律保护。
　　既然我们允许村民和村集体对“城中村”非农业用地进行开发和利用，就应该对这种行为的合法性予以肯定，当然对其的保护也必须区别对待。首先，要肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，只有主体合法才能保证行为合法，真正维护合同双方的权益。其次，对于那些“城中村”宅基地、建设用地以及农民房屋的出租合同，如果是符合规划，经过审批，不属于违章用地建房的，应该依法予以保护，切实地维护合同双方当事人的利益。最后，对于那些类似“小产权房”的买卖合同之类的非法转让农村土地、房屋的合同，应归与无效。但是合同无效并不意味着无需保护合同当事人权益，合同方应根据各自的过错对因合同无效造成的损失承担相应责任。
　　（四）关于“城中村”土地利用问题的利弊分析与展望
　　土地历来是影响经济发展的重要因素，加上我国是一个农业大国，“粮食问题”和农民生活的保障问题都是影响我国稳定和发展的关键。对于作为典型的“城中村”土地利用问题，一方面，如果允许村民和村集体对“城中村”非农业用地进行开发利用，最直接的好处是可以提高村民的收入，同时可以满足城市低收入人群的住房需求，更减轻了政府在住房保障上的压力，一举三得。另一方面，允许村民和村集体对“城中村”非农业用地进行开发利用会减少政府通过征收农民土地进而转手卖地的收入，这也会对房地产开发商形成一种新的竞争压力，此外也可能出现村民或村集体违法违规用地，擅自改变土地用途的情形。从长远来看，开发利用“城中村”非农业用地有利有弊，但从提高农民收入，城市低收入人群的住房保障上看，利大于弊。 　　市场自然有其趋利避害的自发性，一味地“堵”不如有步骤地“疏”。在保障农民土地所有权，坚持农村土地集体所有制的基础上，允许农民通过转让土地的占有权来开发利用农村土地不但不会动摇我国的土地所有制结构，影响农村的安定团结，而且还能提高农民收入，在一定程度上缓解城市居民的住房问题，加快城乡一体化步伐。