浅析改革与法治良性互动的路径选择

　　论文摘要 在全面深化改革的背景下，正确处理改革与法治的辩证关系，实现改革与法治的良性互动，确保全面深化改革在法治的框架下有序推进，为凝聚改革共识获取最大公约数，从而最大限度地降低改革的社会成本，提高改革效率，保障全面深化改革的顺利推进，是全面推进依法治国的现实重任。

　　论文关键词 改革 法治 互动

　　法治与改革，如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相得益彰，将有力地推动全面建成小康社会事业向前发展，有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。改革，强调现有制度、秩序的可变性，而法治则强调对现有制度、秩序的肯定、维护和遵守。毋庸置疑，法治与改革客观上存在一定的分歧与矛盾。正因为如此，站在新的历史时期，党的十八届四中全会明确提出，要实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。在今天全面深化改革的背景下，这对准确把握改革发展稳定的平衡点，处理好法的稳定性与适应性、原则性与灵活性之间的辩证关系，意义重大。本文试图就改革与法治互动的历史逻辑作一简要分析，并在此基础上就如何实现改革与法治之间的良性互动进行较为深入的探讨。

　　一、改革与法治冲突的合理性与局限性

　　回顾30多年的改革进程和法治建设，法治与改革既相辅相成又相互矛盾。一方面，改革不断地保持突破现有规则和秩序的冲动；另一方面，改革又为法治的更迭提供了强大的外部力量，这种力量以强势的姿态时刻挑战不适应新形势需要的法律规则，极大地促进了法律制度的优化创新。坚持改革，就是要破旧立新；坚守法治，就是要遵守法定规则与秩序。法治与改革在一定程度上存在对峙关系的紧张，这也为改革与法治冲突的历史合理性提供了正当性解释。
　　（一）改革与法治冲突的历史合理性
　　众所周知，当代中国改革是从农村以家庭承包制为主要内容的土地制度改革开始的。随着改革步伐的推进，直到1984年底，以家庭承包制为基础的双层经营体制初步形成，农村土地制度改革取得了显著成效。紧接着在1987年12月1日，深圳举行首次国有土地使用权拍卖，这被公认为是新中国第一次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权，自此中国土地制度改革开始从农村席卷城市。从发端于土地制度改革的实践来看，无论是以家庭承包制为核心的农村土地制度改革还是国有土地使用权属制度的突破，尽管实践证明这场伟大的社会实践获得了巨大的成功，但是这种改革是以突破现有的法律规则而进行的，也就意味着这种改革存在“违宪”、“违法”的性质和事实。理由在于，无论是当时的“七八宪法”还是“八二宪法”，都没有明确规定农村土地可以实行家庭联产承包责任制，城市土地可以买卖、出租或者以其他形式转让。可以说，从1978年农村改革开始，土地家庭承包制改革存在 “违宪”之实，有国内有学者将其称为“良性违宪”。一个不容争论的事实是，当代中国发端于土地制度的改革，其成功缘于破旧立新，以大胆的创新冲撞既定的法律规则，从历史的角度来看，这种顺应时代潮流的伟大变革存在合理的违法性和历史的客观性。中国的改革是以“摸着石头过河”的办法进行的，没有任何先例可以借鉴与参考，因此无法确立清晰的改革目标模式，再加之由于改革开放初期法治的不健全，也就不可能对既有的宪法和法律做出及时而针对性的修改，而只能在改革实践中，通过不断的实践来探索和推进制度创新，从而改革的发生和发展势必要不断突破法律的边界，这种突破是在特殊的历史阶段和特定历史条件下进行的，尽管依现代法治的理性思维和逻辑来评判其实践违法性，但是当改革体现出大多数人的利益和意志的时候，旧有的规则秩序只有让步于特定的合理性实践，在这样一种伟大的社会变革进程中，衍生出一种强有说服力的逻辑外观即：“改革的动力源于违法的冲动”。与此同时，也就可以得出这样一个合乎历史的逻辑起点，即是“良性违法”有其不得已而为之的阶段必要性和历史合理性。
　　（二）改革与法治冲突的现实局限性
　　总体来看，在过去三十五年改革的发生和发展过程中，通过设定类似“特区”的“先行先试”的模式，积极稳妥地运用试点、试验办法，改革获得了巨大的成功。然而这种成功是以强势的改革创新不断地挑战既定的宪法法律规则所取得的，从某种角度而言，它缺乏法律的正当性。相反，它也通过一系列实践成就不断证明“良性违法”的道德正当性，并逐步探索和明确了改革的目标模式。在开创中国特色社会主义的伟大实践中，人们为了推进改革而主动放弃了对既定规则的坚守，待改革成果经实践检验后，再以立法的形式予以确认和保障，改革与法治之间的冲突得以缓解。但是，以这种先破后立的改革方式却严重伤害了法治的严肃性和权威性，影响人们对宪法法律的信任，法治权威受到极大威胁，从而对今天全面推进依法治国的危害和消极影响是长期的、深远的。在改革成为新常态的今天，有地方政府、地方官员以改革创新之名，时刻保持着突破法律底线的冲动，摒弃法治思维和法治方式干事，用手中的权力践踏法治，以言代法，以权压法，却俨然以改革创新者自居，而行违法之实，其思想根源即在于此。综上所述，改革与法治冲突的局限性至少体现在以下几个方面：
　　1.从改革的发动方式看，改革与法治冲突起源于特定的历史阶段，改革的发动模式不是以法治的程序和方式发动改革。而是以对现行的宪法和法律秩序伤害为起点的，即以任性的公权力冲破既有法律秩序的方式发动改革，这种改革与依法治国的基本要求相违背。
　　2.从改革的实施过程看，改革不是在现有的法治框架下来进行的，而是以打破现行的法治秩序来集聚改革的动力，突破法治的禁区，获取改革的经验和改革的成果，待相应的经验和成果得到普遍认同后，再以立法的形式加以确认和巩固。纵观整个改革的过程，立法站在了改革的终点而非起点，按照现代法治精神的要求，应当是用立法来引领和驱动改革，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，而不是通过无法律依据的先行先试来冲破既定的法律规则，以伤害法治的方式来推动法治建设。
　　3.从改革的效率和风险性看，尽管没有制度约束的改革行为和改革措施易于付诸实施，其效率相对较高，成效也许较为显著。但是，其潜在的风险是非常大的，由于改革的随意性和试验试错性，改革的举措缺乏科学性、连续性和稳定性，一旦改革出现偏差，其负出的代价是无以弥补的。在改革实践过程中，领导意志、长官意志左右着改革的实践，一些官僚主义、机会主义、形式主义和权力主义等不良社会风气滋生，侵蚀法治的土壤，伤害法治的权威，撕裂法治的信仰，消解改革的成果，这些不良影响是深远的，长期的。

　　二、实现改革与法治良性互动的路径建议

　　法治是治国理政的基本方式，全面深化改革必须在法治的轨道上运行，任性而法外的改革是对法治的践踏，是与全面推进依法治国的治国方略背道而驰的。因此，在全面深化改革的号角吹响之时，一定要让改革的脚步在法治的大道上阔步前行，一切改革的行为都要经受住是否合乎法治的检验。唯有如此，全面深化改革的宏伟目标才能如期实现。
　　（一）正确认识与把握改革与法治的关系
　　改革和法治并非对立，而是必须要统一前行。在法治的框架下推进改革，也要在改革的过程中完善法治，这是新时期全面深化改革的基本遵循。
　　一是改革利于法治的建设。改革的实质就是改变那些与经济社会发展不相适应的体制、机制弊端，与时俱进建立新的适应经济社会发展的规则与秩序，不断推动新旧体制的更迭，提升法治建设水平，促进经济社会健康有序发展。首先，法治的发展需要改革的动力。法律的局限性之一就表现出法律的滞后性，由于经济社会发展的可变性和及时性，导致某些法律规则无法适应经济社会发展的要求，再加之，改革本身就是破旧立新，这种破旧立新只有在法治的框架下，依照法定的程序，通过立、改、废、释，调整某些不恰当的法律规范，完备法治体系，促进法治发展，最终达致良法善治之目标。其次，改革过程就是对政治、经济、社会关系的调整过程，这些关系的优化发展为法治建设提供了先决条件，一个国家的政治文明程度、经济社会发展水平决定了其法治建设状况，政治文明程度和经济社会发展水平的高低与法治建设水平呈正相关关系，因此，通过改革来发展高品质的政治、经济，一定会促进法治的品质的提升，大大推进法治文明建设。
　　二是法治是增进改革活力的重要保障。社会主义市场经济是法治经济，于法有据是改革的基本前提。对于改革来说，法治的功能与作用主要体现在：第一，法治为改革提供了可遵循的规则。任何改革，都应坚守法治的底线，让改革列车始终在法治“钢轨”上前行，这样的改革才能有序健康推进，才能经受住历史和实践的检验。第二，法治为改革提供了合法性的基础。只有合法性的改革才能体现绝大多数人的意志，扎实广泛的民意基础，凝聚改革共识，为改革提供源源不竭的动力。第三，法治确保改革成果定型化。法治在巩固改革成果方面具有得天独厚的优势，也是其基本的功能和价值所在。改革的成果需要法治巩固定型化，并以实现社会公平正义为己任，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。
　　（二）充分发挥立法的引领和推动作用
　　习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这一重要论述表明全面推进依法治国、高扬法治精神的新时代背景下推进改革，于法有据是改革的基本前提。改革攻坚与法治建设要协同推进，以法治先行来为重大改革铺平道路。在法治轨道上推进改革，一定要确立“依法行权”的法治思维，“该得到法律授权的不要超前推进”，任何改革都必须以法治的方式推进。否则，如果在改革的进程中无视法律的规定，以践踏法治来强制推行某个改革方案，势必危及改革自身的合法性，也会影响改革的健康发展。
　　一要坚持在法治框架内推进改革。任何改革，只有在法治轨道中运行，才能经受住法治的检验。一方面，要积极作为，主动适应改革发展的需要，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆假设、小心求证，勇于探索创新。另一方面，要增强立法的前瞻性、及时性、系统性、针对性和有效性，实现改革决策与立法决策相统一，做到重大改革都要于法有据。对在改革过程中确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点，也可以采取立法授权试点改革的方式，经有权机关依法授权批准，为改革试点工作提供合法依据。
　　二要发挥立法的驱动作用。坚持科学立法、民主立法，主动适应改革对立法的需要。针对改革中存在的问题，及时启动立法程序，做出积极的回应。坚持问题导向，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，深入调查研究，把握客观规律，实现立法科学化、民主化和精细化。为改革铺平道路，为发展提供动力。
　　三要充分发挥权力机关的监督作用。十八届四中全会《决定》明确指出，必须加快形成严密的法治监督体系。人大监督是法治监督体系的重要内容，为了确保改革能在法治的轨道上运行，就必须加强权力机关的有效监督，推动各项改革举措的贯彻落实。发挥权力机关的监督作用重点在于监督改革有没有得到法律的授权，有没有违反法律规定的情况，从而保证改革不会偏离法治的轨道。一经发现改革与法治不相统一、改革措施与法律规定存在冲突等情况，必须建议或者采取相关措施予以依法纠正。
　　（三）以强化法律实施为抓手确保改革沿法治轨道稳步推进
　　法律实施是更好发挥法治的引领和规范作用的重要一环。保证法律有效实施，科学立法是基础，严格执法是关键。要在坚持科学立法前提下，大力推进严格执法、公正司法和全民守法。保证法律严格实施是全面推进依法治国的重点，必须做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。只有把纸面上的法律转化为实践中共同遵循的行为准则、行事方式，体现为国家和人民意志的法律规范才真正具有生命力和权威性。如果有了法律而不能有效实施，那再多的法律也是一纸空文。不断出台的新规、新法，很可能就是空中楼阁，这种状况，不仅是对法治的伤害，同时也是对改革本身的伤害。此外，在公正司法和全民守法环节，也需要正确认识和把握改革与法治的关系，坚持公正司法和自觉尊法、学法、守法和用法。总之，法治下的改革就是要强化法律有效实施，确保改革进程有序化、改革行为规范化和改革成果制度化。

　　三、结语

　　改革需要法治保障，法治需要改革推进。改革推进与法治建设必须齐头并进、相互促进、相得益彰。在全面推进依法治国的今天，要让改革始终行进在法治的轨道上。任何改革者都要切实运用法治思维和法治方式来处理和解决各种改革问题。任何层面和领域的改革，都应在坚守法律框架下运行。用法治引领改革，以改革推动法治，实现改革与法治良性互动，为全面深化改革保驾护航。