依法治国与中国政治发展方式的转变

　　我是从政治学角度谈一些关于依法治国的问题，从中国政治发展方式的转变这一角度来谈依法治国的问题。我觉得中国现在其实面临一个很重要的问题，就是我们讲经济发展方式在转变，可能政治发展方式也在转变。刚才张小劲老师对四中全会《决定》的解读非常全面，我也想从这个角度去理解四中全会是否带来中国政治发展方式的一种转变。

　　大家最近可能都在关注一本书——《政治秩序的诸起源》，此书中有一个很重要的观点：“任何一种制度都可能不是永存的，是有生命周期的。”所以，政治制度在发展的过程中也会出现一种衰变的过程，这是所有的制度都共同面临的问题。我们现在看西方面临这样的问题，其实中国也面临着同样的问题。因此，怎么能够走好政治发展之路，避免政治制度最后走向政治衰变，我觉得这是一个时代性的问题。

　　虽然大家对该书作者福山有不同的看法，但他是一个非常敏锐的学者。他谈了美国制度的三个缺陷，这三个缺陷正是我们中国现在需要注意的内容。第一个缺陷涉及权力的相互制约的问题。第二个缺陷涉及社会多元化以后社会利益怎么表达的问题。福山认为，如果过多依靠利益团体的表达，那会造成决策的低效率，甚至出现利益团体对决策的垄断。第三个缺陷涉及意识形态对立的问题。如果一个社会组织出现两种意识形态，会出现为反对而反对的现象。我们在我国台湾和香港都看到这样一种“政治的结果”。当然更有意思的是福山在外交事务杂志上的一篇文章，在此文中他举了一个例子——美国在上个世纪20年代创设了一个非常好的管理机构，叫做美国林业局，对美国的林业进行管理。但是后来发现这个林业局从专业化的机构变成了一个官僚化的机构。他认为这其实就是从某种意义上说明了任何制度都有一个衰变的过程。为什么会衰变呢?他觉得有两个原因：一个原因是人的认知的问题。人们一旦对世界形成思维定式，即使在现实矛盾中发现问题也会固执己见;另一个原因就是利益集团反对改变制度的问题。随着制度的诞生，利益集团中从制度上获利的人就会维护该制度，反对变革。这两个观点我觉得非常精彩。

　　回过头来看我们中国，我觉得另一本书对我们有很多提醒，这本书我觉得挺有意思，叫《第四次革命：全球竞争如何重塑国家》。这是英国经济学家、《经济学家》杂志总编约翰·米克尔思韦特、执行主编阿德里安·伍尔德里奇写的。从我们的角度看，他们属于自由派的学者。他们认为，西方国家正在经历第四次革命，也就是现在的状态，自由、民主面临三大挑战：一是债务负担;二是信息技术;三是其他发展模式的优异表现，主要是以所谓的中国模式的挑战。因此，他们认为，西方应该向中国一样更开放一些，向其他更好的制度学习。

　　我想回答我们今天要谈的话题。我觉得中国改革开放以来，在努力去走一个政治发展上自己的道路，实际上努力使我们的政治制度和经济社会发展之间能够尽量地去匹配，我觉得这种意识还是很明显的。如果我们看相关的文件，其实从十三大以来，大家都在力争提政治改革、政治发展，力争使政治体制能够去适应经济社会发展的需要。当然从某种角度来看，适应的过程可能会很缓慢，适应的方式可以去讨论，但结构是一直存在的。之所以出现这样的情形，是跟中共执政的理念，就是跟马克思主义理念是有很大关系的。因为我们讲马克思主义一个最基本的原理就是经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，但归根到底要服从于经济基础的变革。中国的政治是一直在努力向前发展，去努力适应经济发展的现实需要。

　　我觉得可能在某种意义上，十八届四中全会的一个重要意义就是开启了中国政治发展方式的转变。我们的经济发展方式正在从一个粗放的方式向一种精细化的方式转变。政治发展方式可能也在经历这样的转变。那么，这种转变体现在哪些方面呢?我觉得可能体现在以下几个方面：

　　西南政法大学学报杨雪冬：依法治国与中国政治发展方式的转变第一个政治发展方式的转变，就是政权的合法性扩充了法理基础，从而形成了革命传统、发展绩效和法理支撑的“三位一体”。大部分的学者都认为，我们合法性的来源可能是经济绩效，其实还有一个革命传统。四中全会之后，我们会发现，我们可能正非常全面地用一种文本的形式，论证了政权存在的合法性。而其中包含了很重要的法理基础。所以我们讲四中全会有两个很重要的概念，一个是依法治国，另一个是依宪执政，这是非常重要的变化。当然更重要的变化是对法学家有一个很大的挑战，就是中国的法治体系中把党内法规列进了法治体系。这是对中国法学家最大的挑战，因为可能要重新修改你的教材、课本，以及你的法治理论，这是一个很重要的挑战。这是我想讲的第一个变化，就是政权的合法性得到一种法理性的支持，具体的支持有多么完整，我觉得这是需要进一步论证的问题。

　　第二个政治发展方式的转变，就是从大张旗鼓地破旧立新，进行制度创设，向实现精细化运行的制度转变，这体现在以下几个方面。以前我们更多地强调，进行制定法律，全国人大提出了我们在2010年已经初步建成社会主义法律体系。但是现在看到，这种法律体系如果按照全面推进依法治国的要求来看，可能有很多法律存在问题，下一步的问题不仅是贯彻执行这些法律，还面临着去清理和完善这些法律。再就是从原来强调大胆的改革到提出“于法有据”的改革，这是一个非常有意思的说法。所以我们看到，对于地方政府来说，可能现在去说自己大胆创新，搞改革创新的少了，每个决定都要从法律上找依据。第三个表现从追求制度完备到追求制度的执行，更强调制度的执行力。习近平总书记在三中全会之后有好几个重要的讲话。一个是在中央党校的讲话，就是对于治理现代化的讲话;还有一个是在纪念人民代表大会制度60周年的讲话。他在讲话中有一个对制度评价的8个“是否”的标准，那里面最重要的标准就是制度的执行力。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力”[1]。所以追求制度执行力，其实非常重要。这是我觉得的第二个政治发展方式的转变。

　　第三个政治发展方式的转变，是从强调激发各个主体的政治活力，向提高政治整合水平的转变。换句话说，其实也是大家关心的，现在面临从一个比较全面的，就是从放权向一定程度的收权或者集权的转变。在《决定》中你会发现很多是集中权力的具体措施，比如说最高人民法院设立巡回法庭，比如说设立跨行政区域的人民法院和人民检察院，还比如探索建立检察机关提起公益诉讼制度，你会发现这些具体措施都是在努力用一种新的方式适应新的发展，我觉得这是一个很大的变化。我想可能在未来若干年里，这都是一个很重要的趋势，权力可能会重新往上集中，当然集中的方式也许是以领导小组的方式出现，但也有可能以另一种司法集中的方式体现，这是一个很重要的现象。

　　第四个政治发展方式的转变，就是从突出制度绩效优势向提升制度整体可持续性转变。大家可能都熟悉一句话，就是邓小平说的社会主义制度最大的优势就是我们可以“集中力量办大事”，而且在过去的几十年发展中，这个优势不断得到体现，特别是当出现重大问题、重大危机、重大挑战时，这种“集中力量办大事”的优势往往体现得非常明显。但这种方式往往是以打破惯例、打破制度边界为前提来进行的。如果全面依法治国能够进一步推进的话，可能这种方式应该会慢慢减少。所以这会对新的体制提出一个新的要求，你怎么能从原来特别强调效率，向更平衡的使用权力来有效转变。所以这可能是第四个方面的转变。

　　第五个政治发展方式的转变，就是从内向的制度完善向外相的制度发展的转变。其实，三中全会就已经提到，应当更好地处理好国内、国际两个大局的互动，特别是对外关系中应当更好地发挥好制度优势，利用好国外的资源。我们看到三中全会《决定》提出要加强社会法律事务工作，这一块又放在党的建设部分提出来，也提出了很多要求。我们也注意到，这么多年来中国除了经济领域以外，在政治领域发展最快的就是反腐制度。2004年我们加入了联合国反腐败协议，积极推进跨国的反腐，而且这种力度远远超过了其他制度的开放和对接程度。所以从这个方面来说，这个制度不仅要强调内在的完善，可能更强调的是跟国外制度有效地对接，特别是有利于制度完善方面的对接会推进得更快一些。我们也注意到，习近平在和平共处五项原则发表40周年纪念大会的讲话中指出：“我们应该共同推动国际关系法治化，推动各方遵守国际法和公认的国际关系基本原则。”[2]这表明了新的政治发展方式的转变。

　　当然，这些政治发展方式的转变可能需要多方努力。我觉得更重要是要看到在这种转变过程中，我们还面临很多重要的挑战。我觉得这种挑战有四个方面：一是强法和强人之间能不能实现一个平衡。我觉得客观地讲，这个时代肯定需要有一个非常强的政治强人存在，这是有合理性的。二是经济发展方式转变与政治发展方式转变能不能协调互动。也就是说，我们虽然在强调经济发展的转变，但是对于中国来说，增长和速度又优先于其他选择，但这种增长和速度，其实和我们需要的协调、平衡、公平、正义会存在内在的矛盾。所以二者怎么更好地衔接互动，是一个很大的挑战。三是在全面推进法治进程中，政党、国家、政府、社会诸层面的协同并进。一方面我们需要维护公平的权力，但我们又需要一个有效的政治权力，所以有效的政治权力和完整的个人权利之间怎么更好地衔接配合，这是非常大的一个难题。四是国内法治与国际法治的互动。我们一方面要强调在国内推进法治，另一方面我们又倡导在国际推进法治。但是，在国际上推进法治，在某种意义上就要重新理解一些基本问题。这对于中国本身来说，既是从理论上要去解决的问题，也是在实践中需要更好地解决的问题。

　　总之，我觉得全面依法治国不仅是一个法律层面的问题，更重要是中国政治发展战略或者政治发展转变方面的问题。只有这样理解，我们才能看到全面依法治国对于中国未来十年、二十年，或者对整个世界的重要意义。我觉得，中国的古人非常聪明，一个社会追求法律时候，我们可能会面临更多新的问题，这种问题的解决需要更新过去的手段和工具。因此，中国未来政治发展方式的转变，可能面临的挑战更加艰巨，需要大家共同努力，克服困难。

　　作者：杨雪冬 来源：西南政法大学学报 2016年1期